Jak powstaje ustawa?

30 grudnia 2019
hello world!

Do końca trzeciego kwartału 2019 roku polski parlament uchwalił 17 500 stron maszynopisu nowych aktów prawnych najwyższej rangi. Rekord dla współczesnej Polski padł w 2016 roku, kiedy to światło dzienne ujrzało 35 000 stron ustaw, rozporządzeń i umów międzynarodowych. To niemal 100 stron na każdy dzień. Jak to możliwe? Kto tworzy ustawy i jak wygląda proces ich uchwalania?

Inicjatywa ustawodawcza

Tak naprawdę swój własny projekt ustawy może stworzyć każdy obywatel. Przy odpowiednim poparciu społecznym taki dokument może znaleźć się w Sejmie. Oczywiście nie oznacza to, że znajdzie on uznanie wśród posłów. Będą oni jednak musieli się nim zająć. Przynajmniej teoretycznie. Wynika to już z samej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Chodzi tutaj o jej art. 118 ust. 1 i 2, który zawiera katalog podmiotów wyposażonych w inicjatywę ustawodawczą. Swoją propozycję zmiany prawa mogą złożyć w Sejmie:

  • posłowie – Regulamin Sejmu wymaga złożenia podpisów przez 15 posłów lub poselską komisję sejmową,
  • Senat – Regulamin Senatu wymaga złożenia podpisów przez 10 senatorów lub komisję senacką,
  • Prezydent Rzeczypospolitej,
  • Rada Ministrów,
  • grupa 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu.

Ograniczenia inicjatywy ustawodawczej dotyczą jedynie projektu ustawy budżetowej (składa go wyłącznie Rada ministrów) oraz zmiany Konstytucji (tutaj działać może jedynie prezydent, Senat albo 1/5 składu Sejmu).

Zasady techniki prawodawczej

Oczywiście nie jest tak, że osoby posiadające inicjatywę ustawodawczą same wymyślają oraz redagują treść nowego aktu prawnego. Posłowie czy przedstawiciele Rady Ministrów jedynie tworzą ogólne, polityczne założenia projektu. Proponują konkretne rozwiązania, lecz nie przelewają ich na papier. Tym zajmują się chociażby członkowie Rządowego Centrum Legislacji. Ustawy redagują także pracownicy prywatnych kancelarii prawnych działający na zlecenie inicjatorów zmian. W ten proces angażują się również pracownicy merytoryczni Sejmu czy Kancelarii Prezydenta.

Po zapoznaniu się z tekstami kilku ustaw można z łatwością zauważyć, że ich kształt i sposób redakcji jest zawsze niemal identyczny. Dzieje się tak niezależnie od tego, kto jest autorem projektu. Wynika to – po pierwsze – z pewnego zwyczaju i faktu, że autorzy nowych aktów prawnych czerpią z doświadczeń własnych albo swoich poprzedników.

Po drugie zaś, w obrocie prawnym funkcjonuje swoisty podręcznik legislacji, czyli Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”. Ten rozbudowany akt prawny zawiera wskazówki zarówno dotyczące samego przygotowania pomysłu na ustawę, jak i redakcji jej projektu. Już na samym początku tego aktu przeczytamy o procesie, który powinien poprzedzać podjęcie decyzji o wystąpieniu z inicjatywą ustawodawczą. Rada Ministrów zwraca uwagę, że należy:

  • zidentyfikować potrzeby społeczne i ustalić ogólne kierunki zmian,
  • dokonać analizy obecnego stanu prawnego,
  • ustalić, czy zmiany rzeczywistości prawnej nie mogą być wprowadzone inaczej niż na podstawie ustawy,
  • określić przewidywane skutki każdego z rozważanych rozwiązań,
  • zasięgnąć opinii podmiotów, których dotyczyć mają zmiany w prawie,
  • określić cele, jakie mają być osiągnięte dzięki ustawie.

Dalej w rozporządzeniu przeczytamy o ogólnych wskazaniach co do treści nowego aktu prawnego. Dużą część tego podręcznika zajmują również zasady związane z budową ustawy – sposobem redakcji tytułu czy układem przepisów. Twórca rozporządzenia zdecydował, jak konkretnie powinny brzmieć różnorodne sformułowania w każdej ustawie. Wszystko po to, aby zachować pewną spójność i czytelność.

Zasady poprawnej legislacji

Omawiane rozporządzenie zawiera głównie wytyczne o charakterze technicznym. W doktrynie prawniczej i legislacyjnej zwraca się natomiast uwagę na konieczność respektowania pewnych zasad merytorycznych o charakterze generalnym. Wypracowano swoisty dekalog reguł, których przestrzeganie sprawi, że nowa ustawa będzie korzystna dla obywateli czy też po prostu zgodna z Konstytucją. Chodzi tutaj o tzw. zasady poprawnej legislacji, które swoje źródło mają w art. 2 ustawy zasadniczej. Wyróżniamy wśród nich:

  • określoność przepisów prawa – każdy nowy artykuł ustawy musi być sformułowany w sposób precyzyjny, jasny oraz poprawny językowo i logicznie,
  • zaufanie jednostki do państwa i stanowionego przezeń prawa – przepisy nie mogą stanowić pułapki dla obywateli, lecz jasno pokazywać, jakie zachowania są dozwolone bądź zabronione,
  • ochrona praw słusznie nabytych – zakazane jest arbitralne i nieuzasadnione znoszenie lub ograniczanie praw, które jak dotąd przysługiwały jednostce,
  • pacta sunt servanda – zakazane jest arbitralne wkraczanie w sferę stosunków cywilnoprawnych między jednostkami,
  • lex retro non agit – prawo nie może działać wstecz, chyba że jest to obiektywnie uzasadnione i nie tworzy nadmiernych obciążeń dla obywateli,
  • odpowiednie vacatio legis – wejście w życie nowej ustawy nie może być zaskoczeniem dla obywateli,
  • ochrona interesu w toku – prawo musi chronić przedsięwzięcia gospodarcze i finansowe zapoczątkowane na gruncie dotychczasowych przepisów,
  • zakaz wprowadzania zmian w prawie podatkowych w trakcie trwania roku podatkowego.

Oczywiście twórca nowego aktu prawnego musi również pamiętać, aby był on zgodny w swojej treści ze źródłami prawa wyższej rangi. Ustawa musi odpowiadać wszystkim wytycznym konstytucyjnym (nie tylko powyższym zasadom) oraz nie stać w sprzeczności z przepisami ratyfikowanych umów międzynarodowych najwyższej rangi (w tym z przepisami tworzonymi przez organy Unii Europejskiej). Autor rozporządzenia musi z kolei pamiętać, aby przygotowany przez niego tekst odpowiadał tzw. delegacji ustawowej. Czyli zasadom wskazanym w akcie prawnym, na podstawie którego jest ono wydawane.

Proces ustawodawczy – Sejm

Kiedy projekt ustawy zostanie zredagowany i zaakceptowany przez podmiot posiadający inicjatywę ustawodawczą, rozpoczyna się procedura Sejmowa. Dokumenty należy złożyć na ręce Marszałka Sejmu. Istotnym warunkiem formalnym jest dołączenie uzasadnienia zmian, które powinno:

  • wyjaśniać potrzebę i cel wydania ustawy,
  • przedstawiać rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być unormowana,
  • wykazywać różnicę pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym,
  • przedstawiać przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne,
  • wskazywać źródła finansowania, jeżeli projekt ustawy pociąga za sobą obciążenie budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego,
  • przedstawiać założenia projektów podstawowych aktów wykonawczych,
  • zawierać oświadczenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej albo oświadczenie, że przedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.

Zasady procedowania ustaw wynikają z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 roku – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej oraz uchwały Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 listopada 1990 roku – Regulamin Senatu.

Już na wstępnym etapie postępowania istnieje możliwość wstrzymania albo nawet zablokowania projektu. Żaden z aktów prawnych nie wypowiada się wprost na temat terminu, w którym powinny być podjęte pierwsze konkretne czynności. Nowa ustawa może więc trafić do słynnej „zamrażarki sejmowej”.

Pierwsze czytanie

Jeśli jednak posłowie zdecydują się zająć sprawą, projekt trafia do tzw. pierwszego czytania. Najczęściej odbywa się ono na posiedzeniu właściwej merytorycznie komisji sejmowej. Parlamentarzyści nad zasadnością zmian debatują poza salą plenarną. Wstęp na takie posiedzenie mają wszyscy posłowie, jednak w praktyce zainteresowanie nie jest najczęściej zbyt duże. W tym miejscu trzeba zasygnalizować, że w pewnych szczególnych przypadkach pierwsze czytanie odbywa się na posiedzeniu całego Sejmu. Jest tak w toku procedowania ustaw: o zmianie Konstytucji, budżetowych, podatkowych, dotyczących wyboru Prezydenta, Sejmu i Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksów.

Skutkiem pierwszego czytania może być albo odrzucenie projektu w całości, albo skierowanie go do dalszego procedowania w komisji merytorycznej. Jeśli planowana ustawa przejdzie przez pierwszą procedurę weryfikacyjną, dalej zajmować się będą nią posłowie w wąskim gronie. Efektem ich prac jest zawsze sprawozdanie, które może zawierać wniosek o:

  • przyjęcie projektu bez poprawek,
  • przyjęcie projektu z określonymi poprawkami w formie tekstu jednolitego projektu,
  • odrzucenie projektu.

Drugie czytanie

Dokument komisji przedstawiany jest Sejmowi, który w pełnym składzie powinien przeprowadzić nad nim debatę. Jest to tzw. drugie czytanie. W czasie jego trwania prawo wnoszenia poprawek do projektu przysługuje wnioskodawcy, Komisji do Spraw Petycji, grupie co najmniej 15 posłów, przewodniczącemu klubu lub koła albo upoważnionemu przez niego wiceprzewodniczącemu – w imieniu klubu lub koła oraz Radzie Ministrów. Jest to również ostatni moment na ewentualne wycofanie projektu przez wnioskodawcę.

Najbardziej pozytywnym dla twórców projektu scenariuszem jest zaakceptowanie przez Sejm wniosku komisji o jego przyjęcie bez poprawek lub z poprawkami. W takim wypadku dopuszczalne jest niezwłoczne skierowanie sprawy do trzeciego czytania. Poparcie wniosku o odrzucenie projektu oznacza jego wyrzucenie do kosza. Trzecią możliwość stanowi ponowne przekazanie nowej ustawy do komisji. Będzie tak chociażby w przypadku zgłoszenia na etapie drugiego czytania nowych poprawek.

Trzecie czytanie

Trzecie i ostatnie czytanie obejmuje przedstawienie ewentualnego dodatkowego sprawozdania komisji, wskazanie przez posła sprawozdawcę poprawek i wniosków zgłoszonych podczas drugiego czytania oraz ostateczne głosowanie na posiedzeniu w sali plenarnej. Jego porządek jest następujący:

  • głosowanie wniosku o odrzucenie projektu w całości, jeżeli wniosek postawiono,
  • głosowanie poprawek do poszczególnych artykułów, przy czym w pierwszej kolejności głosuje się poprawki, których przyjęcie lub odrzucenie rozstrzyga o innych poprawkach,
  • na koniec – głosowanie projektu w całości w brzmieniu zaproponowanym przez komisje, ze zmianami wynikającymi z przegłosowanych poprawek.

Sejm uchwala ustawy zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, chyba że Konstytucja przewiduje inną większość. Wyjątki dotyczą chociażby zmiany ustawy zasadniczej, za którą opowiedzieć musi się co najmniej 2/3 osób głosujących w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

Proces ustawodawczy – Senat

Projekt odrzucony trafia do kosza. Uchwalona ustawa jest natomiast przekazywana Marszałkowi Senatu oraz Prezydentowi. Przewodniczący Izby Wyższej kieruje dokumenty do właściwej komisji senackiej. Tam na skutek debaty tworzone jest sprawozdanie, którym senatorowie wnioskują o:

  • przyjęcie ustawy bez poprawek,
  • wprowadzenie poprawek do ustawy,
  • odrzucenie ustawy.

Propozycje parlamentarzystów przedstawiane są na posiedzeniu plenerowym Senatu. Tam przeprowadzane jest głosowanie w porządku podobnym jak podczas trzeciego czytania sejmowego. Tutaj również wystarczy zwykła większość głosów. Senatorowie mają na zamknięcie sprawy 30 dni od przekazania ustawy przez Sejm. Bierność oznacza zgodę na przyjęcie zmian prawnych bez jakichkolwiek modyfikacji. Przyjęcie ustawy bez poprawek – zarówno bierne, jak i aktywne – kończy parlamentarny proces legislacyjny. Ustawa w ostatecznym kształcie przekazywana jest Prezydentowi do podpisu. W innym wypadku dokumenty wracają z powrotem do Sejmu.

Proces ustawodawczy – ponowne rozpatrzenie sprawy przez Sejm

Marszałek Sejmu kieruje ustawę wraz z wnioskami Senatu do właściwej komisji. Tam powstaje sprawozdanie, podobnie jak w toku drugiego czytania sejmowego. Marszałek Sejmu poddaje pod głosowanie wnioski o odrzucenie poszczególnych poprawek, chyba że ze sprawozdania komisji wynika celowość głosowania łącznego nad częścią lub całością poprawek zawartych w uchwale Senatu. Uchwałę Senatu o odrzuceniu ustawy lub poprawkę zaproponowaną w uchwale Senatu uważa się za przyjętą, jeżeli Sejm nie odrzuci jej bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

Proces ustawodawczy – Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej

Jeśli pozytywnie na temat ustawy nie wypowie się bezwzględna większość członków Sejmu, nie wejdzie ona ostatecznie w życie. W przeciwnym razie dokumenty trafiają na ręce Prezydenta. Ten – niezależnie od tego, czy ustawę otrzyma od Senatu, czy od Sejmu – ma 21 dni na złożenie podpisu. Głowa państwa ma do dyspozycji następujące warianty działania:

  • podpisanie ustawy zgodnie z intencją parlamentu,
  • odmowa podpisania ustawy (tzw. weto),
  • skierowanie ustawy do Trybunału Konstytucyjnego, jeśli pojawią się wątpliwości co do jej zgodności z ustawą zasadniczą.

Wybranie tej drugiej opcji powoduje, że ustawa trafia ponownie na ręce Marszałka Sejmu. Ten przekazuje ją do komisji merytorycznej, która tworzy kolejne sprawozdanie. Procedowany akt prawny trafi na posiedzenie plenarne Sejmu, gdzie następuje głosowanie. Weto prezydenckie zostanie odrzucone, jeśli ustawa zostanie poparta większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. W przypadku osiągnięcia takiego wyniku prezydent nie ma wyjścia – musi podpisać ustawę w terminie 7 dni.

Ustawa sygnowana przez głowę państwa ogłaszana jest w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Od dnia podania nowych przepisów do publicznej wiadomości liczy się tzw. vacatio legis, czyli okres wyczekiwania na wejście w życie ustawy. Najczęściej trwa on 14 dni, jednakże często dochodzi do jego modyfikacji.

Ile to wszystko trwa?

Procedura związana z tworzeniem i uchwalaniem ustawy jest bardzo rozbudowana, a więc teoretycznie powinna trwać co najmniej kilka miesięcy. W regulaminach Sejmu i Senatu znalazło się nawet miejsce na wprowadzenie minimalnych terminów, które powinny być zachowane. Wszystko po to, aby móc rzetelnie pochylić się nad wniesionym projektem. Poza tym ważne jest stworzenie obywatelom warunków do zapoznania się z przebiegiem procesu legislacyjnego.

Z drugiej strony, Regulamin Sejmu przewiduje, że w szczególnie uzasadnionych wypadkach postępowanie z projektami ustaw może być skrócone i przeprowadzone niezwłocznie. Ponadto już sama Konstytucja pozwala na uznanie przez Radę Ministrów uchwalonego przez siebie projektu ustawy za pilny. Wiąże się to oczywiście z przyspieszeniem całej procedury, chociażby poprzez skrócenie czasu na podpisanie ustawy przez Prezydenta do 7 dni.

Obecnie dość ochoczo korzysta się z tych przyspieszonych ścieżek. Zdarza się, że wszystkie czytania istotnych ustaw przeprowadzane są podczas jednego posiedzenia Sejmu i w godzinach wieczornych. W poprzedniej kadencji parlamentu nie zdarzało się też, aby ustawa już uchwalona została zwracana przez Senat do dalszych prac. A to mogłoby istotnie wydłużyć całą procedurę. W tym zakresie zmiana może nastąpić dzięki ostatnim wyborom. Przypomnijmy, że partia rządząca straciła większość w Senacie. To zapewne przełoży się pozytywnie na transparentność i czas trwania procesu ustawodawczego.

chevron-down
Copy link