Odwołanie od decyzji administracyjnej

Decyzje wydawane przez organy administracyjne często nie są satysfakcjonujące dla stron postępowania. Dlatego jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność. Z założenia zatem, strona niezadowolona z decyzji organu może wnieść odwołanie od decyzji administracyjnej.

Prawo do odwołania od decyzji administracyjnej

Zgodnie z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej również jako „k.p.a.”) od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie w wyniku wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot – stronę. W sytuacjach wskazanych w art. 127 § 3 k.p.a. warunek ten jest spełniony w przypadku zwrócenia się przez stronę z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Nie jest zatem dopuszczalne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy nie wniesiono prawidłowo odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, np. odwołanie zostało wniesione po upływie terminu, który nie został przywrócony (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 maja 1984 r., sygn. II SA 2048/88; z 10 czerwca 1998 r., sygn. IV SA 1260/96; z 17 listopada 1998 r., sygn. IV SA 2006/98).

Decyzja organu odwoławczego wydana pomimo braku prawidłowo wniesionego odwołania strony lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest dotknięta wadą nieważności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 1996 r., sygn. SA/Wr 477/95, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 1998 r., sygn. OPS 11/98).

Organ administracji w razie powzięcia wątpliwości co do charakteru pisma złożonego przez stronę jest zobowiązany z mocy art. 8 k.p.a. do ustalenia zamiaru, jaki przyświecał stronie składającej pismo. Jeżeli z treści pisma wynika zamiar odwołania się od decyzji, to należało tak właśnie potraktować to pismo i przekazać do rozpoznania organowi odwoławczemu, mimo że pisma nie zaadresowano do organu odwoławczego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 1999 r., sygn. I SA 1511/98).

Przeczytaj również: Czym jest prawomocność?

Dwuinstancyjność postępowania 

Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego wiąże się z prawem strony do zaskarżenia dotyczących jej rozstrzygnięć. Warunkiem niezbędnym jest jednak złożenie stosownego środka prawnego (odwołania, zażalenia) przez uprawniony podmiot i w ustawowym terminie. W pierwszym etapie postępowanie toczy się przed organem I instancji, czyli organem, który wydał decyzję. Drugi etap, przed organem odwoławczym, zaczyna się po przekazaniu odwołania wraz z aktami sprawy przez organ I instancji organowi odwoławczemu. W toku czynności przed organem I instancji organ ten ma obowiązek ocenić przede wszystkim, czy zachodzą przesłanki autokontroli przewidziane w art. 132 k.p.a. Organ I instancji bada też w pierwszej kolejności swoją właściwość do przeprowadzenia czynności w ramach postępowania odwoławczego. Ponadto sprawdza także dopuszczalność odwołania.

Jakie warunki muszą być zatem spełnione, by środek odwoławczy był dopuszczalny?

Środek musi być dopuszczalny z ustawy i został wniesiony:

• w przepisanej formie,
• w przepisanym czasie (w odniesieniu do odwołania jest to zagadnienie zupełnie odrębne od problemu dopuszczalności odwołania),
• przez legitymowaną do tego osobę.

Kto może wnieść odwołanie od decyzji administracyjnej?

Strona, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, może poszukiwać ochrony swego interesu prawnego, wnosząc odwołanie – jeżeli nie upłynął jeszcze termin do wniesienia odwołania przez inne strony, lub składając wniosek o wznowienie postępowania – jeżeli decyzja stała się ostateczna (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 lutego 2001 r., sygn. II SA/Gd 2258/98; oraz z 4 lutego 1993 r., sygn. SA/Kr 558/92).

Podmiot, który nie jest stroną w sprawie, może wnieść odwołanie, jeżeli decyzja została zaadresowana do niego. Osoba taka ma interes prawny w doprowadzeniu do uchylenia takiej decyzji. Uprawnienia do wniesienia odwołania posiada także prokurator, który bierze udział w postępowaniu (przysługują mu bowiem prawa strony – art. 188 k.p.a.). Strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania (art. 127a § 1 k.p.a.), przyspieszając w ten sposób chwilę, gdy decyzja staje się ostateczna i prawomocna.

Przeczytaj również:

Mandat i kara administracyjna – czy odwołanie się ma sens i jak to zrobić?

Funkcje odwołania

Funkcją odwołania jest doprowadzenie do kontroli decyzji organu I instancji przez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Oznacza to, że – po pierwsze – organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania. Jeżeli zatem strona zaskarżyła tylko część decyzji wydanej w I instancji, to nie oznacza to, iż decyzja w pozostałej części stała się ostateczna (wyrok Sądu Najwyższego z 9 czerwca 1999 r., sygn. III RN 7/99; odmienny pogląd – o związaniu organu odwoławczego granicami odwołania – sformułowano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2007 r., sygn. I OSK 556/06).

Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się do rozpatrzenia zarzutów strony podniesionych w odwołaniu i oceny ich zasadności (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 października 1992 r., sygn. V SA 137/92, oraz z 6 lutego 1998 r., sygn. I SA/Gd 648/96). Ograniczenie się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji w zakresie zaskarżonym stanowi naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i może mieć wpływ na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 1998 r., sygn. III SA 1636/97).

Organ wyższego stopnia

Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 k.p.a.). Organem odwoławczym innym niż organ administracji publicznej jest sąd powszechny. Należy zwrócić uwagę na to, że zadaniem sądu powszechnego rozpatrującego sprawę administracyjną jest merytoryczne załatwienie sprawy, a nie dokonanie oceny prawidłowości działania organu administracji.