Prowadzenie działalności przez Skarb Państwa

W przedmiotowej sprawie strona powodowa to Skarb Państwa reprezentowany przez jednostkę organizacyjną, którą jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Działalność Skarbu Państwa, z której wywodzi się dochodzone roszczenie, należy do sfery prywatnoprawnej. Obejmuje czynności cywilnoprawne dotyczące gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi jego własność.

Skarb Państwa jest osobą prawną (art. 64 k.c.) podejmującą czynności za pośrednictwem odpowiednich jednostek nieposiadających osobowości prawnej, którym przepisy szczególne oznaczają zakres zadań wykonywanych w jego imieniu i na jego rzecz. Zadania i przedmiot działalności Skarbu Państwa wykonywanych w odniesieniu do wód w czasie, którego dotyczy roszczenie, określały przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Ponieważ ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r.

Gospodarowanie wodami ustawodawca ujął jako racjonalne zarządzanie zasobami wodnymi przez wskazanie zadań wymienionych w art. 2, które nie stanowi katalogu zamkniętego. Obejmują one zarówno działania o charakterze ekonomicznym, jak i zarządzanie, mieszczące w sobie elementy gospodarcze i prawno - organizacyjne. Racjonalne gospodarowanie obejmuje wszystkie możliwe i prawem dopuszczalne sposoby gospodarowania wodami. Dlatego powinno się je prowadzić zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 do 4 pr. wod.).

Istota "zrównoważonego rozwoju"

Jego istotą jest zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego współczesnym i przyszłym pokoleniom przez uzyskanie takiego stanu środowiska, który pozwala na bezpieczne przebywanie w nim człowieka, umożliwia mu korzystanie z tego środowiska w sposób zapewniający jego rozwój. Na takie rozumienie "zrównoważonego rozwoju" wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r., K 23/05. Przepis art. 1 ust. 5 pr. wod. stanowi, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe, czyli koszty ochrony wód w aspekcie jakościowym i ilościowym. Przepis art. 1 ust. 1a pr. wod., wskazuje, że ustawa reguluje sprawy własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasady gospodarowania tymi składnikami w odniesieniu do majątku Skarbu Państwa.

Kompetencje dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej

Do kompetencji dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej będącego organem administracji rządowej niezespolonej w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym, w zakresie określonym w ustawie (art. 92 ust. 1 pr. wod.), należy także, stosownie do art. 92 ust. 4 pr. wod., w ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, związanym z gospodarką wodną realizowanie w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu zadań związanych z utrzymywaniem śródlądowych wód powierzchniowych lub urządzeń wodnych oraz pełnienie funkcji inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym. Wykonywanie tych zadań jest realizowane przez oddawanie w użytkowanie gruntów pokrytych wodą. Określone to zostało w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2006 r. przy zastosowaniu oznaczonych stawek.

Takie same zasady zostały przyjęte w odniesieniu do gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, położonymi w pasach nadbrzeżnych. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w wydawanym zarządzeniu w sprawie określenia stawek i sposobu naliczania czynszu z tytułu dzierżawy nieruchomości Skarbu Państwa będących w jego zarządzie lub władaniu ustalał rozmiar tych stawek. Z zarządzenia nr 32 Ministra Środowiska z dnia 18 czerwca 2013 r., które zastąpiło zarządzenie z dnia 22 grudnia 2006 r., w sprawie nadania statutu Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w W., wynika, że Regionalny Zarząd jest państwową jednostką budżetową, utworzoną dla realizacji zadań z zakresu gospodarowania wodami, podległą prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (§ 1 ust. 3). Z kolei przepisy § 3 ust. 1 i 3 przewidują, że Regionalnym Zarządem kieruje dyrektor tego Zarządu, wykonujący zadania określone w ustawie.

Trafnie przyjął Sąd Apelacyjny, że Dyrektor Regionalnego Zarządu nie jest samodzielną jednostką. Bowiem realizuje zadania w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa. Oznacza to, że Skarb Państwa wykonuje zadania przewidziane w ustawie - Prawo wodne za pośrednictwem państwowych jednostek organizacyjnych, wymienionych w art. 4 ust. 1 pr. wod. które nie zostały wyposażone w osobowość prawną.

Pojęcie "działalności gospodarczej"

Pojęcie "działalność gospodarcza" występuje w wielu aktach prawnych, które nie zawierają jednak jego uniwersalnej definicji. Brak objaśnienia tego zwrotu także w Kodeksie cywilnym, chociaż w wielu miejscach ustawodawca odwołuje się do niego. Sformułowanie zawarte w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, przyjmujące, że działalnością gospodarczą jest:

  • zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz
  • poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także
  • działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły

nie ma uniwersalnego zastosowania.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyraża się jednolite stanowisko, że pojęcie to na gruncie prawa prywatnego ma charakter autonomiczny. Dlatego jego treść ustala się w drodze wykładni sądowej. Na gruncie przepisu art. 118 k.c., który stanowi, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia wynosi 10 lat, a dla roszczeń o świadczenia okresowe oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej - trzy lata, przyjmowane jest w orzecznictwie szerokie rozumienie pojęcia "działalność gospodarcza". Wyróżnione zostały specyficzne właściwości tego rodzaju aktywności:

  • zawodowy, a zatem stały charakter,
  • związana z nim powtarzalność podejmowanych działań,
  • podporządkowanie zasadzie racjonalnego gospodarowania,
  • działanie na własny rachunek,
  • uczestnictwo w obrocie gospodarczym,
  • podporządkowanie regułom gospodarki rynkowej,

które powinny występować łącznie.

Związek przyczynowy między dochodzonym roszczeniem a działalnością gospodarczą

W odniesieniu do rodzaju działalności jako podstawowe (zasadnicze) uznaje się działalność wytwórczą, budowlaną, handlową i usługową. Ponadto dla oceny istnienia przesłanki zastosowania art. 118 in fine k.c., pomiędzy tak rozumianą działalnością gospodarczą i dochodzonym roszczeniem majątkowym musi zachodzić związek przyczynowy o charakterze normalnym lub funkcjonalnym. Nie należy do koniecznych wymagań uznania działalności za gospodarczą osiąganie zysku przez podmiot ją prowadzący. Brak zamiaru osiągania zysku wynika z rodzaju realizowanych zadań i celów takiej działalności, określonych także statutowo. Przeznaczanie dochodu (zysku) osiągniętego w ramach działalności gospodarczej na inne, określone cele, w tym związane z prowadzeniem takiej aktywności, nie przeczy zasadzie podporządkowania działalności gospodarczej regułom racjonalnego gospodarowania.

Działalność gospodarcza może być prowadzona przez osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi,.którym ustawa przyznaje zdolność prawną, jeżeli przedmiot jej aktywności obejmuje prowadzenie działalności gospodarczej. Działalność gospodarczą mogą prowadzić jednostki samorządu terytorialnego,.w tym w formach organizacyjnych obejmujących zakłady budżetowe, czy organizowanie warunków dla działalności innych podmiotów. Realizacja przez gminę zadania własnego nie wyklucza oceny podejmowanych przez nią działań dla ich realizacji jako działalności gospodarczej.

Czy Skarb Państwa prowadzi działalność gospodarczą?

W odniesieniu do Skarbu Państwa wyrażone zostało przez Sąd Najwyższy, na gruncie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach,.stanowisko stwierdzające, że Skarb Państwa reprezentowany przez odpowiednie jednostki organizacyjne Lasów Państwowych prowadzi działalność gospodarczą,.wykonując zadania w zakresie działalności leśnej, jak urządzanie, ochrona, zagospodarowanie, utrzymanie i powiększanie zasobów upraw leśnych oraz gospodarowanie zwierzyną. Tego rodzaju aktywność ma charakter zarobkowy wytwórczy i handlowy. Dlatego uzyskane w jej ramach środki finansowe przeznacza się na wydatki związane ze swoją podstawową działalnością, którą jest ochrona i rozwój lasów.

W postanowieniu z dnia 10 lutego 2011 r., IV CSK 272/10 SN wskazał, że samodzielną gospodarkę leśną, wynikającą z art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 1, art. 38 ust. 1, art. 40a ust. 1 ustawy o lasach oraz bezpośredni zarząd lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych prowadzą nadleśniczy kierujący nadleśnictwami, które są podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych. Oznacza to, że Skarb Państwa reprezentowany przez odpowiednie jednostki organizacyjne Lasów Państwowych, w tym Nadleśnictwa, prowadzi działalność gospodarczą.

Orzeczenie SN

Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną podziela stanowisko i argumentację prawną zawarte w przedstawionych orzeczeniach. Mają one zastosowanie także w odniesieniu do działalności Skarbu Państwa związanej z gospodarowaniem wodami i nieruchomościami,.w tym dotyczącym oddawania nieruchomości stanowiących jego własność do użytkowania lub w dzierżawę. Te czynności należące do sfery prywatnoprawnej, określone wskazanymi przepisami prawa wodnego, wypełniają przesłanki przewidziane dla pojęcia "działalność gospodarcza":

  • należą do stałej aktywności Skarbu Państwa w odniesieniu do gospodarowania nieruchomościami,
  • charakteryzują się powtarzalnością działań,
  • są podporządkowane zasadzie racjonalnego gospodarowania i podejmowane na własny rachunek,
  • łączą się także z uczestnictwem w obrocie gospodarczym.

Określanie zarządzeniem uprawnionego organu rozmiaru stawek za korzystanie przez inne podmioty z nieruchomości nie przeczy działaniu na własny rachunek ani podporządkowaniu tej działalności zasadzie racjonalnego gospodarowania, zmierza do ujednolicenia wysokości tych stawek. Osiąganie zysku nie należy do wymagań oceny danej działalności jako gospodarczej. Przeznaczenie środków uzyskanych z tej działalności na cele ściśle z nią związane lub przekazanie ich na fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej nie podlega ocenie w kontekście braku wymiernych ekonomicznie rezultatów działalności, skoro zamierzeniem podejmowanej aktywności było pozyskiwanie środków na te cele, objęte ustawowo określonym zakresem zadań.

Gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa to działalność gospodarcza

Prowadzona przez Skarb Państwa działalność w odniesieniu do gospodarowania nieruchomościami stanowi działalność gospodarczą. Sąd Apelacyjny, dokonując oceny tej działalności skupił się na niesamodzielności Dyrektora Zarządu Regionalnego. Nietrafnie to jego traktował jako podmiot prowadzący działalność. Prawidłowe określenie Skarbu Państwa jako podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą za pośrednictwem jednostek organizacyjnych sprawia,.że nie ma znaczenia to, z jakich środków pochodzą wydatki łączące się z tą działalnością. Nie zasługuje na podzielenie pogląd, że gospodarowanie nieruchomościami nie uwzględnia praw rynku,.bo stawki ustala się sztywno, skoro zamiarem właściciela było ich ujednolicenie na poziomie może nawet wyższym od stawek rynkowych.

Nie stanowi przeszkody w prowadzeniu działalności gospodarczej wykonywanie zadań objętych ustawą według zasad zrównoważonego rozwoju i działanie w zgodzie z interesem publicznym (art. 1 ust. 1 pr. wod.), w odniesieniu do wód. Gospodarowanie nieruchomościami położonymi nawet w bezpośrednim sąsiedztwie stopnia wodnego na rzece W. należy do sfery prywatnoprawnej Skarbu Państwa. Ponadto jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 118 in fine k.c.

Roszczenie o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości po wygaśnięciu umowy dzierżawy, przewidziane w art. 225 w związku z art. 224 § 2 k.c., wiąże się z prowadzoną przez Skarb Państwa działalnością gospodarczą, a termin przedawnienia go wynosi trzy lata.

Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2018 roku, sygnatura IV CSK 50/17