Przekształcenie użytkowania wieczystego we własność

Użytkowanie wieczyste to specyficzne prawo, które można uznać za relikt poprzedniej epoki. Użytkownik wieczysty czuje się jakby gospodarował swoją przestrzenią, jednak nie może dowolnie zmieniać jej przeznaczenia. Dodatkowo musi płacić opłatę roczną, swoisty ukryty podatek. Nie powinno dziwić więc, że przekształcenie użytkowania wieczystego we własność jest interesującym dla wielu osób tematem.

Użytkowanie wieczyste a własność

Zarówno użytkowanie wieczyste, jak i własność są instytucjami z zakresu prawa rzeczowego. Pomimo wielu podobieństw praktycznych, takich jak bezwzględny charakter, czy szeroki zakres korzystania i rozporządzania rzeczą, występuje między nimi kilka zasadniczych różnic. Właśnie ze względu na te różnice sytuacja właściciela gruntu jest zdecydowanie bardziej korzystna od sytuacji użytkownika wieczystego.

Użytkowanie wieczyste a własność - przedmiot prawa

Użytkowanie wieczyste jest prawem na rzeczy cudzej i dotyczy tylko gruntów, których właścicielem są Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub ich związki.

Własność jest za to najszerszym prawem, dopuszczającym pełne władztwo prawne nad rzeczą (ruchomością i nieruchomością).

Użytkowanie wieczyste a własność - granice wykonywania

Użytkowanie wieczyste jest ograniczone przepisami ustawy, zasadami współżycia społecznego i umową ustanawiającą to prawo. Wykonywanie prawa użytkownika wieczystego nie może uszczuplać prawa własności właściciela gruntu.

W przypadku własności granicami korzystania i rozporządzania rzeczą są jedynie przepisy ustawy, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa.

Użytkowanie wieczyste a własność - charakter czasowy

Użytkowanie wieczyste ma charakter czasowy, czyli jest ustanawiane na pewien konkretny okres. Własność ma natomiast charakter bezterminowy. Jest prawem, które nie wygasa nawet po śmierci właściciela.

Użytkowanie wieczyste a własność - odpłatność

Użytkowanie wieczyste ma charakter odpłatny. Na użytkowniku spoczywa obowiązek polegający na uiszczeniu pierwszej opłaty (od 15% do 25% ceny nieruchomości) oraz regularnym uiszczaniu opłat rocznych. Własność natomiast nie ma charakteru odpłatnego.

Użytkowanie wieczyste a własność - cel prawa

Użytkowanie wieczyste jest stosunkiem celowym, zakładającym możliwie jak najpełniejsze korzystanie i rozporządzanie gruntem obciążanym tym prawem. Własność nie ma konkretnie sprecyzowanego celu przez ustawodawcę.

Użytkowanie wieczyste a własność - możliwości przekształcenia

Ustawodawca przewiduje jedynie opcje przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Odwrotne przekształcenie nie było nigdy praktykowane oraz byłoby bezcelowe ze względu na zmianę silniejszego prawa własności na słabsze użytkowanie wieczyste.

Próby ustawowego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności

Ustawodawca, wprowadzając przepisy o użytkowaniu wieczystym, miał na celu podtrzymywanie wiodącej zasady Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, która głosiła, że wszelkiego rodzaju własność powinna być własnością państwową. Do końca lat 80' użytkowanie wieczyste było więc jedyną szansą dla osób prywatnych na nabycie gruntu położonego w granicach miasta.

Użytkowanie wieczyste powstało z myślą o jednostce, lecz z drugiej strony miało zabezpieczać interes państwa, które pozostawało właścicielem nieruchomości. W nowym ustroju, opartym o gospodarkę rynkową, której podstawą jest prawo własności, użytkowanie wieczyste nie miało już tyle sensu.

Powolny proces przekształcania użytkowania wieczystego w prawo własności został zapoczątkowany już od ustawy z 4 września 1997 roku o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Kolejnymi aktami prawnymi w tej kwestii była ustawa z 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, ustawa z 11 kwietnia 2003 roku o kształtowaniu ustroju rolnego, ustawa z 29 lipca 2005 roku o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz ustawa o kluczowym znaczeniu, czyli ustawa z 20 lipca 2018 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (w dalszej treści: "Ustawa").

Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów

Na mocy przepisów Ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 roku nastąpiło przekształcenie z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe na prawo własności tych gruntów. O skali zmian świadczy fakt, że po 1 stycznia 2019 roku ok 2,5 mln mieszkańców gruntów wieczystych stało się się właścicielami z mocy prawa. Przepisy Ustawy dotyczą:

• nieruchomości zabudowanych wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi;
• nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi,
  w których co najmniej połowa liczby lokali stanowią lokale mieszkalne oraz
• nieruchomości, o których mowa powyżej wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Razem z wejściem w życie Ustawy obiekty budowlane i urządzenia budowlane stały się częściami składowymi gruntu. Wszelkie obciążenia użytkowania wieczystego stały się obciążeniami nieruchomości, a prawa związane z użytkowaniem wieczystym stały się prawami związanymi z własnością nieruchomości.

Wpis do księgi wieczystej na podstawie zaświadczenia

W Ustawie przewidziano specjalny tryb ujawniania zmiany podstawy dysponowania gruntem w księdze wieczystej nieruchomości. Mianowicie, korekta dokonywana jest na podstawie zaświadczenia wydawanego przez:

• starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa;
• dyrektora oddziału terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa lub dyrektora oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego - w przypadku gruntów, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują te podmioty;
• odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa - w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego;
• dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji - w przypadku gruntów, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonuje ten podmiot.

Wymienione organy zobowiązane były do wydania zaświadczenia z urzędu w terminie do 1 stycznia 2020 roku albo na wniosek właściciela w terminie 4 miesięcy od jego otrzymania. Dokument ten jest doręczany uprawnionej osobie oraz przekazywany do sądu wieczysto-księgowego, który bez wniosku dokonuje stosownego wpisu.

Za przekształcenie użytkowania we własność przewidziano opłatę

Przekształcenie ustawowe nie jest darmowe. Koszty w praktyce nie są jednak odczuwalne ekonomicznie dla nowego właściciela. Należy przypomnieć, że na mocy przepisów Kodeksu cywilnego użytkownik wieczysty uiszcza na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego opłatę roczną. Jest to swoisty podatek płatny przez każdą osobę, która dysponuje takim właśnie tytułem prawnym do gruntu.

Natomiast po zmianach i dokonanym z mocy prawa przekształceniu, opłata roczna za użytkowanie wieczyste zamienia się w opłatę roczną przekształceniową. Jej wysokość pozostaje bez zmian. Obowiązek jej uiszczania trwa 20 lat. Po upływie tego czasu wygasa on bezpowrotnie. Data płatności ustalona jest na 31 marca każdego roku, przy czym może być ona przesunięta przez organ uprawniony do poboru opłaty (dawny właściciel gruntu). Możliwe jest również jej rozłożenie na raty. Nowy właściciel może też w każdym czasie wyrazić chęć uiszczenia całej opłaty przekształceniowej jednorazowo.

Opłaty przekształceniowe - bonifikaty

Ustawodawca postanowił szczególnie potraktować niektóre podmioty. Mianowicie, zgodnie z art. 9 ust. 1 Ustawy, Właściwy organ może udzielić osobom fizycznym będącym właścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych lub spółdzielniom mieszkaniowym bonifikaty od opłaty za dany rok. Ulgi udziela:

• wojewoda - w stosunku do gruntów będących wcześniej własnością Skarbu Państwa,
• rada gminy, rada powiatu albo sejmik województwa w formie uchwały - w stosunku do gruntów władanych wcześniej przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Co istotne, udzielenie ulgi jest fakultatywne. Może być ona ponadto zróżnicowana w zależności od regionu Polski. Decyzja należy do konkretnego zainteresowanego organu.

Zniżka dla rozliczających się jednorazowo

Ustawodawca docenia tych, którzy zdecydowali się na szybkie rozliczenie, czyli uiszczenie opłaty jednorazowej. Tutaj również przewidziano bonifikatę. Przysługuje ona wyłącznie osobom fizycznym będącym właścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych lub spółdzielniom mieszkaniowym.

W przypadku gruntów należących uprzednio do Skarbu Państwa udzielenie ulgi jest obligatoryjne. Wynosi ona:

• 60% - w przypadku gdy opłata jednorazowa zostanie wniesiona w roku, w którym nastąpiło przekształcenie;
• 50% - w przypadku gdy opłata jednorazowa zostanie wniesiona w drugim roku po przekształceniu;
• 40% - w przypadku gdy opłata jednorazowa zostanie wniesiona w trzecim roku po przekształceniu;
• 30% - w przypadku gdy opłata jednorazowa zostanie wniesiona w czwartym roku po przekształceniu;
• 20% - w przypadku gdy opłata jednorazowa zostanie wniesiona w piątym roku po przekształceniu;
• 10% - w przypadku gdy opłata jednorazowa zostanie wniesiona w szóstym roku po przekształceniu.

Jeśli grunt należał do jednostki samorządu terytorialnego, bonifikatę ustala jej rada albo sejmik. Tutaj jednak ulga jest fakultatywna i jej wysokość może być określona dowolnie.

Likwidacja użytkowania wieczystego

Wejście przepisów omawianej Ustawy w życie było wydarzeniem na tyle istotnym, że wiele osób zaczęło nazywać je "likwidacją użytkowania wieczystego". Jest to określenie używane zdecydowanie na wyrost. Użytkowanie wieczyste nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Co więcej, jego stosowanie jest powszechne. Ilość gruntów pozostających we władaniu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, lecz użytkowanych przez podmioty prywatne jest ogromna.

Przepisy Ustawy nie dotyczą gruntów zabudowanych budynkami usługowymi (np. centra handlowe, baseny, biura). Na zmianach nie skorzystali więc przedsiębiorcy z wyjątkiem tych, którzy prowadzą działalność gospodarczą:

• we własnym domu albo w znajdującym się na tej samej nieruchomości garażu czy dodatkowym budynku;
• w lokalu usługowym znajdującym się w budynku, w którym co najmniej połowa lokali służy celom mieszkaniowym;
• w mieszkaniu znajdującym się w budynku, w którym co najmniej połowa lokali służy celom mieszkaniowym.

Warto też zaznaczyć, że Ustawy w ogóle nie stosuje się do gruntów:

• zabudowanych na cele mieszkaniowe, położonych na terenie portów i przystani morskich w rozumieniu 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich,
• oddanych w użytkowanie wieczyste na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości.

Dlaczego całkowicie nie przekształcono prawa użytkowania wieczystego we własność?

Powody rezygnacji ustawodawcy z powszechnego uwłaszczenia przedsiębiorców mają podłoże historyczne. W głównej mierze związane są z ograniczeniami wynikającymi z zobowiązań Rzeczypospolitej Polskiej wynikających z Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską

W myśl art. 107 ust. 1 Traktatu wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych, w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji przez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest co do zasady niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi. Dopuszczony limit pomocy publicznej to 200 tysięcy euro w ciągu trzech kolejnych lat podatkowych (pomoc de minimis). Wsparcie na poziomie przekraczającym tę kwotę wymaga w każdym przypadku notyfikacji i zgody Komisji Europejskiej.

Komisja Europejska uznawała dotychczas podejmowane przez polski rząd próby przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego przedsiębiorcom we własność, jako naruszające regułę dozwolonej pomocy de minimis. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jego treścią, w przypadku sprzedaży nieruchomości gruntowej na rzecz jej użytkownika wieczystego, na poczet ceny sprzedaży należy zaliczyć kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego. W efekcie, w każdym przypadku opłata za przekształcenie, w tym przypadku cena sprzedaży, będzie wartością mniejszą niż wartość rynkowa nieruchomości objętej przekształceniem/sprzedażą.

Komisja uznała powyższy mechanizm ustalania opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu (ceny sprzedaży) w prawo własności na rzecz przedsiębiorców za preferencyjny i naruszający zasady swobodnej konkurencji. W konsekwencji sprzedaż na rzecz użytkownika wieczystego gruntu była możliwa, ale wobec stanowiska Komisji, musiała być traktowana jako pomoc de minimis, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Stanowisko Komisji Europejskiej zablokowało niejako  proces wykupu gruntów przez użytkowników wieczystych będących przedsiębiorcami.

Przekształcenie użytkowania wieczystego we własność - to nie koniec zmian

W odpowiedzi na stanowisko Komisji, polski rząd zobowiązał się do podjęcia prac związanych z takim uregulowaniem mechanizmu ustalania opłaty przekształceniowej, który nie będzie naruszał ustalonego poziomu dopuszczonej pomocy publicznej.

Trudno jest przewidzieć, w którym kierunku nastąpi modyfikacja przepisu art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie jest wiadome, czy zapowiadana likwidacja prawa użytkowania wieczystego będzie miała charakter powszechny, a więc czy nastąpi z mocy samego prawa i niezależnie od woli samych zainteresowanych, czy też proces ten będzie rozciągnięty w czasie i zakładający likwidację tego prawa na wniosek użytkownika wieczystego.

W każdym razie, należy spodziewać się kolejnych zmian w prawie, których celem będzie przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności