NSA: Krakowska uchwała anstysmogowa zgodna z prawem. Czy to koniec palenia w kominku?

Mieszkańcy Gminy Miejskiej Kraków z dniem 1 września 2019 roku pożegnają się z piecami węglowymi, domowymi kominkami czy nawet z przygotowywaną w restauracjach tradycyjną włoską pizzą. To konsekwencje uchwalonych przez Sejmik Województwa Małopolskiego przepisów antysmogowych. Naczelny Sąd Administracyjny zezwolił właśnie na ich wejście w życie (wyrok z 12.03.2019r., II OSK 1060/17).

Kraków walczy ze smogiem

Od 2009 roku na terenie województwa małopolskiego prowadzone są środowiskowe działania naprawcze według programu ochrony powietrza. Niestety nie przyniosły one jak dotąd pożądanych rezultatów. Badania jakościowe wykonane przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Krakowie wskazują na bardzo zły stan powietrza w Krakowie ze względu na przekroczenie poziomów dopuszczalnych pyłu PM10, pyłu PM2,5 i dwutlenku azotu oraz poziomu docelowego benzopirenu.

Stwierdzono, że taki stan rzeczy narusza prawa mieszkańców do poszanowania życia i zdrowia. Można się tutaj także doszukać sprzeniewierzenia się zobowiązaniom Polski wobec Unii Europejskiej. Oszacowano, że każdego roku w Krakowie kilkaset osób umiera z powodu smogu. Według ekspertów istotna redukcja zanieczyszczeń pozwoliłaby wydłużyć życie statystycznego krakowianina o rok.

Z tego powodu radni Sejmiku Województwa Małopolskiego zdecydowali się podjąć radykalne kroki w celu redukcji zanieczyszczeń. Skorzystali z uprawnienia przyznanego samorządom przez art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska. Uchwalili akt prawa miejscowego, którego przedmiotem jest wprowadzenie ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji grzewczych na paliwa stałe. W uzasadnieniu uchwały przywołano przykład Dublina. W tym mieście podobne rozwiązanie wprowadzono w 1990 roku. Dzięki temu liczba zgonów zmniejszyła się rocznie o około 360.

Ustawowa podstawa uchwały

Jak już wyżej wskazano, podstawą wprowadzenia omawianych przepisów jest art. 96 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z jego ustępem 1:

Sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw.

Uchwała taka musi określać:

  • granice obszaru, na którym wprowadza się ograniczenia lub zakazy, o których mowa w ust. 1;
  • rodzaje podmiotów lub instalacji, dla których wprowadza się ograniczenia lub zakazy, o których mowa w ust. 1;
  • rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane na obszarze, o którym mowa w pkt 1, lub parametry techniczne lub rozwiązania techniczne lub parametry emisji instalacji, w których następuje spalanie paliw, dopuszczonych do stosowania na tym obszarze.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniającego zgodność omawianej uchwały z prawem, wszystkie wymagania ustawowe zostały spełnione. Nie doszło również do przekroczenia delegowanego na radnych uprawnienia.

Treść uchwały

Wprowadzone ograniczenia są niezwykle szerokie. Uchwałą objęto cały obszar Gminy Miejskiej Kraków. Wskazano jednoznacznie, że zakazana będzie eksploatacja instalacji, w których następuje spalanie paliw stałych. W szczególności mowa o spalaniu za pomocą kotłów, kominków i pieców, jeżeli te:

  • dostarczają ciepło do systemu centralnego ogrzewania lub
  • wydzielają ciepło poprzez:
  • bezpośrednie przenoszenie ciepła lub
  • bezpośrednie przenoszenie ciepła w połączeniu z przenoszeniem ciepła do cieczy lub w połączeniu z systemem dystrybucji gorącego powietrza.

Jednocześnie postanowiono, że dopuszczalne będzie stosowanie wyłącznie:

  • gazu ziemnego wysokometanowego lub zaazotowanego (w tym skroplonego gazu ziemnego), propan-butanu, biogazu rolniczego lub innego rodzaju gazu palnego,
  • lekkiego oleju opałowego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw.

Powyższe oznacza, że od 1 września 2019 roku (dzień wejścia w życie uchwały) całkowicie zakazane staje się korzystanie z jakichkolwiek instalacji grzewczych, w których dochodzi do spalania paliw stałych. Chodzi tu przede wszystkim o drewno i węgiel. Nie ma znaczenia, czy w ten sposób ogrzewany jest dom jednorodzinny czy lokal usługowy. Ograniczenia dotyczyć będą także pieców, w których przygotowywane są posiłki. Uchwała w równym stopniu dotknie osoby fizyczne oraz przedsiębiorców.

Ustawowy wyjątek

Jedyny wyjątek od generalnego zakazu wynika z art. 96 ust. 8 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Zgodnie bowiem z tym przepisem:

Uchwała, o której mowa w ust. 1, nie ma zastosowania do instalacji, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego albo pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, albo dokonanie zgłoszenia.

Rodzaje instalacji, których montaż i eksploatacja wymagają przejścia procedury administracyjnej, można znaleźć w przepisach ustawy oraz rozporządzeń wykonawczych. Chodzi tutaj o:

  • 201 i następne ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości – dla pozwoleń zintegrowanych,
  • rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia – dla pozostałych pozwoleń,
  • 152 ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia – dla zgłoszeń.

Domowe kominki i betonowe grille odejdą w zapomnienie

Eksploatacja instalacji na paliwa stałe albo stanie się całkowicie zakazana, albo podlegać będzie kontroli organów administracji publicznej. Ten pierwszy wariant obowiązuje w stosunku do tych najprostszych pieców czy kominków, które znajdują się w domach przeciętnego Kowalskiego. Drugi z kolei dotyczy większych instalacji – przemysłowych czy istniejących w dużych lokalach usługowych.

Najwięcej pytań od mieszkańców Krakowa oraz przedsiębiorców dotyczy funkcjonowania gospodarstw domowych oraz lokali gastronomicznych. Analiza uchwały oraz przepisów ustawowych i wykonawczych każe w tym zakresie stwierdzić, że niedozwolone będzie:

  • palenie węglem w domu jednorodzinnym,
  • palenie drewnem w domowym kominku, nawet jeśli nie jest on podłączony do instalacji centralnego ogrzewania,
  • przygotowywanie posiłków na betonowych grillach stacjonarnych (korzystanie z grillów przenośnych będzie dozwolone, gdyż urządzenia te nie spełniają definicji „instalacji” rozumianej jako coś stałego),
  • przygotowywanie posiłków w lokalach gastronomicznych, przeznaczonych do obsługi do 500 osób dziennie, z użyciem pieców na drewno i węgiel czy grillów stacjonarnych (eksploatacja instalacji na paliwa stałe w większych lokalach będzie możliwa, ale wymaga zgłoszenia).

Za złamanie zakazu grozi grzywna

Warto pamiętać, że działanie wbrew uchwale Sejmiku stanowi wykroczenie. Zgodnie z art. 334 ustawy – Prawo ochrony środowiska grozi za nie grzywna w wysokości od 20 do 5 000 zł. Kary nie można zatem określić mianem surowej. Szczególnie w odniesieniu do osiągających duże obroty przedsiębiorców. Biorąc jeszcze pod uwagę trudności w prowadzeniu kontroli, nowe przepisy mogą okazać się w praktyce martwe.

Warto na koniec jeszcze wspomnieć, że taki kształt uchwały może budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Dochodzi tutaj do konfrontacji dwóch kategorii praw i wolności. Mowa o prawie do poszanowania własności oraz prawie ochrony środowiska. Nie da się ukryć, że wprowadzenie bezwzględnego zakazu korzystania z domowych kominków czy grillów, często kosztownych, stanowi dość sporą ingerencję w swobodę korzystania z rzeczy. Pytanie, czy jest ona nadmierna w stosunku do celu, któremu ma służyć. NSA, jako sąd kontrolujący uchwałę, nie jest powołany do oceny zgodności przepisów prawa z Konstytucją. Pozytywna wypowiedź w stosunku do uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego wskazuje jednak na całkowitą jej legalność.