Hotel dla pracowników w mieszkaniu

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę skarżących (dalej określonych jako: inwestorzy albo skarżący) na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej określonych WINB albo organ II instancji) w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu.

Wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nakazującą inwestorom - właścicielom budynku gospodarczo-mieszkalnego przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania mieszkania znajdującego się na pierwszym piętrze budynku, ze względu na niewykonanie obowiązku.

W odwołaniu od decyzji inwestorzy wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie z uwagi na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego  w związku z art. 6-12, 35, 36, 79 k.p.a. i art. 71, 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

WINB utrzymuje decyzję w mocy

WINB decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr. bud., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Z uzasadnienia decyzji WINB wynika, że Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na nadbudowę z rozbudową budynku gospodarczego o część przeznaczoną na mieszkanie wraz z urządzeniami budowlanymi. Zakończenie tej inwestycji, na podstawie złożonych przez inwestora dokumentów, potwierdził PINB.

Zawiadomieniem z dnia 27 stycznia 2014 r., PINB wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Polegały one na wydzieleniu czterech pomieszczeń higieniczno-sanitarnych w pomieszczeniach mieszkalnych na poziomie pierwszego piętra w ww. budynku gospodarczo-mieszkalnym. Postępowanie to zostało zakończone decyzją stwierdzającą wykonanie obowiązku nałożonego na inwestora.

Organ wyjaśnił, że mieszkańcy powiadomili PINB, że prowadzona jest działalność polegająca na wynajmie pokoi pracownikom budowlanym. Jest to bardzo uciążliwe dla właścicieli sąsiednich budynków mieszkalnych. PINB w obecności inwestora, przeprowadził kontrolę obiektów. Stwierdzono, że inwestorzy nie dokonali zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru zmiany sposobu użytkowania ww. obiektu.

Na okoliczność zmiany sposobu użytkowania PINB przesłuchał świadków którzy zeznali, że właściciele obiektu prowadzą regularny wynajem pokoi. Piętro budynku, które powinno być użytkowane na cele mieszkalne, zostało przeznaczone do odpłatnego pobytu w nim obcych osób.

PINB wstrzymał użytkowanie budynku i zobowiązał do przedstawienia dokumentacji

PINB wstrzymał użytkowanie części budynku, w której świadczone były usługi hotelarskie i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia:

  • opisu i rysunku określających usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach; z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania,
  • zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję; wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi,
  • oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
  • zaświadczenia Prezydenta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
  • ekspertyzy technicznej części usługowej zlokalizowanej na pierwszym piętrze przedmiotowego budynku, wykonanej przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności,
  • pozwolenia, uzgodnienia lub opinii wymaganych odrębnymi przepisami, w celu doprowadzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Zobowiązani nie przedłożyli wymaganych dokumentów, stąd też PINB nakazał inwestorom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania mieszkania na pierwszym piętrze budynku.

Definicja mieszkania

Organ odwoławczy wskazał, że Prezydent zatwierdził projekt budowlany. Udzielił stronom pozwolenia na nadbudowę z rozbudową budynku gospodarczego o część przeznaczoną na mieszkanie. Definicja mieszkania została określona w § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z nią przez mieszkanie należy rozumieć:

  • zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych,
  • mających odrębne wejście,
  • wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi,
  • umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego.

Z akt sprawy wynika, że pomieszczenia w budynku gospodarczo-mieszkalnym strony wynajmują osobom trzecim (robotnikom, firmom budowlanym) do okresowego pobytu, czego dowodzą ogłoszenia zamieszczone w Internecie. Budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w myśl definicji określonej w § 3 pkt 5 rozporządzenia, zaliczany jest do budynku zamieszkania zbiorowego.

W skardze do WSA na tę decyzję inwestorzy wnieśli o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrok WSA

WSA uchylił decyzję oraz decyzję organu I instancji, z powodu niedostatecznego wyjaśnienia sytuacji faktycznej przez organy orzekające w sprawie. W szczególności nieustalenie, czy skarżący dokonali zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 pr. bud. Sąd nie był w stanie jednoznacznie stwierdzić, czy rzekoma zmiana sposobu użytkowania budynku wymagała przeprowadzenia robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, czy też jak twierdziły organy, nie wymagała przeprowadzenia takich robót. W tej sytuacji sąd I instancji uznał, że organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący na jakiej podstawie uznały, że dokonana zmiana sposobu użytkowania budynku podlega legalizacji na podstawie art. 71a pr. bud.

NSA przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania

NSA, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przyjmując, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem NSA, rację ma organ odwoławczy, że w świetle całości akt administracyjnych sprawy, nie nasuwają się tak daleko idące wątpliwości dotyczące przedmiotu postępowania prowadzonego przez organy, by zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie można bowiem bagatelizować okoliczności, że roboty budowlane w pomieszczeniach na piętrze budynku gospodarczo-mieszkalnego, które mogłyby świadczyć o konieczności zakwalifikowania zmiany sposobu użytkowania jako podlegające pod art. 71 ust. 6 pr. bud., zostały w określony sposób ocenione w zakończonym już postępowaniu administracyjnym. PINB zakończył postępowanie naprawcze, prowadzone w trybie art. 50-51 pr. bud., w ramach którego nałożono na inwestora obowiązki wynikające z art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud., a następnie stwierdzono ich wykonanie na podstawie art. 50 ust. 3 pkt 1 pr. bud.

Przedmiot postępowania naprawczego

Z decyzji z wynika, że przedmiotem postępowania naprawczego było samowolne wykonanie robót budowlanych, polegających na wydzieleniu w pomieszczeniach mieszkalnych tego budynku dodatkowych pomieszczeń higieniczno-sanitarnych. W żadnym fragmencie tej decyzji nie wskazano, że roboty budowlane, podlegające procedurze doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, obejmowały również zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na inne funkcje, ani że postępowanie naprawcze dotyczyło takiej zmiany. Decyzja administracyjna, którą zalegalizowano przeprowadzone prace budowlane, wyklucza kwalifikację robót w pomieszczeniach mieszkalnych budynku jako robót prowadzących do zmiany sposobu ich użytkowania.

Zdaniem NSA, organy orzekające w sprawie zasadnie uznały, że na dzień wstrzymania użytkowania części budynku gospodarczo-mieszkalnego na działce skarżących, a następnie na dzień wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania  rozważany budynek w części obejmującej jego piętro formalnie pozostawał przeznaczony pod funkcję mieszkalną. Podjęcie w tej części działalności innego rodzaju może być kwalifikowane jako zmiana sposobu użytkowania, w rozumieniu art. 71 ust. 1 i 2 pr. bud., która dokonana bez zgłoszenia może wymagać przeprowadzenia procedury określonej w art. 71a pr. bud.

Czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku?

Orzekając w niniejszej sprawie WSA podkreślił na wstępie, że istota sporu sprowadzała się do oceny, czy skarżący zmienili sposób użytkowania budynku gospodarczo-mieszkalnego jak uznały organy nadzoru budowlanego, czy też użytkowali piętro tego budynku zgodnie z przeznaczeniem, a więc na cele mieszkalne.

W budynku należącym do skarżących jego piętro zostało przeznaczone na mieszkanie, zgodnie z decyzją Prezydenta. W myśl rozporządzenia, mieszkaniem jest zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego (§ 3 pkt 9 rozporządzenia).

Sześć pokoi znajdujących się w mieszkaniu skarżących, każdy wyposażony w łazienkę, były natomiast wynajmowane osobom obcym na różne okresy czasu, a zatem były użytkowane do okresowego pobytu ludzi, czyli w celu innym niż wynika z pozwolenia na budowę. Użytkowanie pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi i prowadzenie w tych pomieszczeniach pełniących funkcję sypialną – odrębnych gospodarstw domowych w zależności od ilości zamieszkujących w nich osób wskazuje, że ta część budynku mieszkalno-gospodarczego w istocie pełniła funkcję budynku zamieszkania zbiorowego. Ustalenia organów są – zdaniem Sądu - pełne i wyczerpujące i nie wymagają dodatkowego postępowania w tym zakresie. Powyższe uzasadnia zatem stanowisko, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania tych pomieszczeń wymagająca zgłoszenia właściwemu organowi. Zmiana taka może bowiem modyfikować warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, wielkość bądź układ obciążeń.

Przepisy nie określają, ale stan faktyczny jest jednoznaczny

Jakkolwiek przepisy pr.bud. oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy nie określają maksymalnej ilości łazienek w budynkach mieszkalnych, to jednak zestawienie ilości tych pomieszczeń (wyodrębnienie w każdym z pokoi odrębnej łazienki) z zebranym w sprawie materiałem dowodowym wskazuje na zachowanie funkcji mieszkalnej, lecz właściwej dla budynków zamieszkania zbiorowego. W istocie zatem warunki higieniczno-sanitarne w budynku powinny podlegać ocenie właściwej dla budynków zamieszkania zbiorowego.

Skoro przeprowadzone postępowanie potwierdziło, że pokoje znajdujące się na piętrze budynku, nigdy nie służyły skarżącym jako pomieszczenia mieszkalne, albowiem były wykorzystywane do okresowego najmu dla pracowników ekip budowlanych, to w tej sytuacji organy nadzoru budowlanego zasadnie stwierdziły, że nastąpiła samowolna zmiana przeznaczenia części mieszkalnej budynku, co uzasadnia wszczęcie postępowania na podstawie art. 71a pr. bud., mającego umożliwić skarżącym legalizację tej samowoli. Ponieważ właściciele budynku nie przedłożyli wymaganych dokumentów, wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego (wynikającego z pozwolenia na budowę) sposobu użytkowania części mieszkalnej tego budynku było uzasadnione.

Materiał dowodowy wystarczył do wydania orzeczenia

Sąd I instancji podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku przesądził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania orzeczenia w tej sprawie podkreślając legalność funkcji mieszkalnej oraz konieczność zalegalizowania w części mieszkalnej innego rodzaju działalności wymagającej przeprowadzenia procedury określonej w art. 71a pr. bud.

Zdaniem WSA, zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz ustalony stan faktyczny sprawy, w sposób jednoznaczny wskazał na konieczność legalizacji zmiany sposobu użytkowania części mieszkalnej budynku mieszkalno-gospodarczego, stanowiącego własność skarżących. Skoro skarżący nie wykonali nałożonych na nich obowiązków, wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania mieszkania na pierwszym piętrze ww. budynku stało się uzasadnione.

W skardze kasacyjnej inwestorzy zaskarżyli w całości wyrok.

Wyrok NSA

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Orzekając w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny był ograniczony do sformułowanych w skardze kasacyjnej podstaw, nie stwierdziwszy wystąpienia którejkolwiek z wymienionych wyczerpująco w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Sformułowane w skardze kasacyjnej podstawy nie okazały się uzasadnione, co skutkowało oddaleniem wniesionego środka odwoławczego.

Jak zwrócił na to uwagę zarówno WSA w zaskarżonym wyroku z dnia 7 września 2017 r., jak i skarżący kasacyjnie we wniesionym środku odwoławczym, istotne znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy miał prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OSK 1968/16, mocą którego uchylone zostało pierwsze orzeczenie WSA wydane w niniejszej sprawie, która przekazana została temu sądowi do ponownego rozpoznania. Wyrokiem tym związany był, na mocy art. 190 p.p.s.a., zarówno WSA przy wydawaniu własnego rozstrzygnięcia z dnia 7 września 2017 r., jak i Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny przesądził trzy istotne kwestie.

Procedura naprawcza nie dała podstawy do stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania

Po pierwsze, Sąd ten wskazał, że piętro spornego budynku gospodarczo-mieszkalnego w dniu wydania decyzji było, zgodnie z pozwoleniem na budowę przeznaczone na cele mieszkalne. Po drugie, funkcji tej części budynku nie zmieniły prace wykonane przez inwestora. Przeprowadzona w stosunku do nich i zakończona decyzją procedura naprawcza nie dała podstawy do stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania. Po trzecie, Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku uznał za zasadny zarzut kasacyjny WINB, że organ ten nie naruszył art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., nie rozwiewając rzekomych wątpliwości dotyczących tego, czy zmiana sposobu użytkowania spornych pomieszczeń wymagała wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, czy wykonania takich robót nie wymagała.

Naczelny Sąd Administracyjny nie wykluczył sytuacji, w której od strony formalnej uniemożliwia kwalifikację robót w pomieszczeniach mieszkalnych budynku, jako prowadzących do zmiany sposobu ich użytkowania. Należy bowiem podkreślić, że odmiennie aniżeli wskazują na to skarżący kasacyjnie, do zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud. dochodzi nie tylko na skutek przeprowadzenia robót budowlanych w budynku, lecz także na skutek faktycznej zmiany sposobu użytkowania budynku. Działalność tego rodzaju może bowiem sama w sobie doprowadzić do konieczności wprowadzenia zmian zapewniających dalsze jego bezpieczne użytkowanie.

Część budynku była przeznaczona do zamieszkania zbiorowego

Orzekając powtórnie w niniejszej sprawie sąd I instancji, bazując na zebranym materiale dowodowym, w ślad za organami obu instancji przyjął trafnie, że pokoje znajdujące się na piętrze budynku nie służyły skarżącym jako pomieszczenia mieszkalne. Były one wykorzystywane do okresowego najmu dla pracowników ekip budowlanych. Z tego powodu warunki higieniczno-sanitarne w tym budynku powinny podlegać ocenie właściwej dla budynków zamieszkania zbiorowego. Odmiennie zatem, aniżeli zostało to wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, sąd I instancji wskazał wyraźnie, że podjęcie przez inwestorów działalności hotelowej w należącym do nich budynku zmieniło warunki higieniczno-sanitarne jego funkcjonowania. Organ II instancji zauważył w tym zakresie, że wynajmowanie pokoi osobom trzecim nie pozostaje bez wpływu także na warunki bezpieczeństwa pożarowego, o których stanowi również art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud.

Definicja budynku zamieszkania zbiorowego

Definicja budynku zamieszkania zbiorowego wynika z § 3 ust. 5 rozporządzenia. Obiektem takim jest budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w tym m.in. hotel, motel, pensjonat albo dom wypoczynkowy. Dalsze przepisy rozporządzenia precyzują szczegółowe warunki techniczne, jakim powinien odpowiadać tego rodzaju budynek; w tym m.in. dotyczące względów higieniczno-sanitarnych (§ 82 ust. 1) oraz przeciwpożarowych (§ 209 ust. 1 pkt 1).

Prawodawca konstruując definicję budynku zamieszkania zbiorowego nie wprowadził dolnego limitu osób, których przebywanie w określonym budynku warunkuje zaliczenie go do tego rodzaju obiektu. Trudno w tym względzie polemizować ze skarżącym kasacyjnie. Wywodzi on, że należący do Niego budynek w skali zamieszkania nie może zostać zrównany z żadnym obiektem wymienionym w § 3 pkt 5 rozporządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, budynek ten może zostać zrównany z każdym spośród wyżej wymienionych. Tak samo okoliczność wykonywania dla mieszkańców budynku dodatkowych usług, typu sprzątanie czy gotowanie, nie może mieć przesądzającego znaczenia w tej materii. Decydującym kryterium pozostaje przeznaczenie budynku do okresowego pobytu ludzi, a dalsze wyliczenie ma jedynie charakter przykładowy.

Protokół z kontroli obiektu

Prowadząc czynności dowodowe w niniejszej sprawie skarżącym kasacyjnie został zapewniony czynny w nich udział, co dokumentuje zgromadzony materiał dowodowy sprawy. Na podkreślenie zasługuje w tym miejscu protokół z kontroli obiektu. W jej trakcie skarżący kasacyjnie oświadczył, że "pokoje w budynku gospodarczym z pomieszczeniami mieszkalnymi wynajmowane są firmom (zamieszkują w nich okresowo pracownicy). Każde z pomieszczeń wyposażone jest w łazienkę (prysznic, muszlę ustępową i umywalkę)". Słowa te są zbieżne z zamieszczanymi w Internecie przez skarżącego kasacyjnie ogłoszeniami wynajmu dwu i trzy osobowych pokoi, a także z obszernym materiałem fotograficznym.

Formułując zarzuty sprzeczności przyjętych przez organy oraz przez sąd I instancji ustaleń faktycznych z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, skarżący kasacyjnie nie wskazali, w jaki sposób zarzuty tego rodzaju odnoszą się do przekonujących w swojej treści, wyżej wskazanych środków dowodowych. Uwaga ta odnosi się tak samo do zarzutu braku udziału w zeznaniach wymienionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej świadków. Należy w tym miejscu także zauważyć, że skarżący kasacyjnie mieli zapewniony dostęp do akt prowadzonego postępowania. W tym również do pisma sąsiadów, które zainicjowało postępowanie administracyjne.

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/5B18F1A82C