NSA: Wpis do ewidencji zabytków nie podlega zaskarżeniu

14 czerwca 2018
/

Nie wszyscy marzą o nowym mieszkaniu od dewelopera. Wiele osób woli klimatyczne lokale w starych kamienicach czy domy wybudowane wiele lat temu. Takie możemy znaleźć nawet w centrum dużego miasta. Ich ceny przyprawiają jednak często o zawrót głowy. Wpływa na nie – między innymi – zabytkowy charakter nieruchomości. Wpis do odpowiedniej ewidencji to jednak nie tylko prestiż dla mieszkańca, ale również obowiązki. Dlatego też nie wszyscy właściciele domów chcą, aby te podlegały formalnej ochronie. Pytanie - czy mają na to jakiś wpływ?

Problem ten warto omówić na kanwie jednego z ostatnich orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 roku (II OSK 2596/17) przesądzono, że czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegająca na wpisie budynku do ewidencji nie podlega zaskarżeniu. Stwierdzono więc, że właściciel nieruchomości nie ma żadnego wpływu na uznanie przedmiotu jego prawa za zabytek. Decydujący głos w tej kwestii ma urzędnik.

Spór WSA z NSA

Co ciekawe, w przedmiotowej sprawie NSA zajęło stanowisko odmienne od wcześniej wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Sędziowie orzekający w I instancji zauważyli, że włączenie nieruchomości do ewidencji zabytków powoduje określone skutki prawne dla właściciela. Skoro tak, to powinien on mieć możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. Szczególnie, że wpisu dokonuje urzędnik często bez wiedzy i woli zainteresowanego oraz na podstawie własnego uznania. Rzeczywiście wydaje się, że pozbawienie właściciela możliwości obrony może być uznane za zachowanie naruszające konstytucyjne gwarancje.

Naczelny Sąd Administracyjny miał jednak odmienny pogląd na ten problem. Uznano, że skoro ustawodawca nie przewidział dla omawianej czynności trybu administracyjnego (wpis nie jest decyzją ani postanowieniem) i jej nie sformalizował, to żaden środek zaskarżenia nie przysługuje. Zaznaczono, że brak jest nawet potrzeby informowania właścicieli zabytków o tym swoistym postępowaniu. Zdaniem sędziów, takie postawienie sprawy nie oznacza uprawnienia konserwatora do w pełni dowolnego i uznaniowego działania. Musi on zawsze działać w granicach prawa. Oznacza to obowiązek przeanalizowania, czy dany przedmiot spełnia cechy zabytku i może być wpisany do ewidencji. Nie da się jednak ukryć, że brak jest możliwości egzekucji tej powinności  - właśnie wobec braku ścieżki odwoławczej.

Wpis bez zaskarżenia a Konstytucja

Ocena stanowisk sądów obydwu instancji nie może być jednoznaczna. Z jednej strony rzeczywiście ustawodawca uznał, że w tym przypadku tryb administracyjny nie jest konieczny. Teoretycznie więc nie ma formalnej możliwości zaskarżenia czynności konserwatora. Jednak z drugiej strony pozbawienie właściciela zbytku możliwości wypowiedzenia się w sprawie wydaje się wątpliwe z punktu widzenia przepisów kształtujących prawa obywateli.

Nie da się bowiem ukryć, że wpis do ewidencji zabytków powoduje nałożenie na właściciela rzeczy konkretnych obowiązków. Po pierwsze, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, posiadacz zabytku musi informować konserwatora o:

  • uszkodzeniu, zniszczeniu, zaginięciu lub kradzieży zabytku, nie później niż w terminie 14 dni od dnia powzięcia wiadomości o wystąpieniu zdarzenia,
  • zagrożeniu dla zabytku, nie później niż w terminie 14 dni od dnia powzięcia wiadomości o wystąpieniu zagrożenia,
  • zmianie miejsca przechowania zabytku ruchomego w terminie miesiąca od dnia nastąpienia tej zmiany,
  • zmianach dotyczących stanu prawnego zabytku, nie później niż w terminie miesiąca od dnia ich wystąpienia lub powzięcia o nich wiadomości.

Po drugie, osoba zamierzająca realizować roboty budowlane przy zabytku nieruchomym jest zobowiązana pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków (art. 31 ust. 1a pkt 1). W tym przypadku można jednak liczyć na dotację ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego, która nie pokryje jednak całości inwestycji (art. 82a).

Ewidencja a rejestr

Wyraźnie więc widać, że wpis do ewidencji nakłada na właściciela rzeczy dość istotne obciążenia, w tym finansowe. Możliwość uzyskania dotacji na wykonanie prac jest jedynie niewielkim pocieszeniem. Dlatego też należałoby zastanowić się nad objęciem omawianej czynności konserwatora trybem administracyjnym, co pozwoliłoby na kontrolę jego uznaniowej decyzji o wpisie.

Warto jednak w tym miejscu jeszcze zaznaczyć, że umieszczenie przedmiotu w ewidencji zabytków nie jest najwyższym poziomem ochrony. Istnieje bowiem również rejestr zabytków, do którego wpis dokonywany jest na podstawie decyzji, którą z kolei można zaskarżyć. Konsekwencje takiego rozstrzygnięcia są bowiem jeszcze dużo bardziej dotkliwe dla właściciela rzeczy.  Praktycznie pozbawiony jest on możliwości samodzielnej ingerencji w jej strukturę czy decydowania o jej przeznaczeniu.