Cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki

Uregulowana w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich norma kompetencyjna uprawniająca do opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki, nie jest wystarczającym powodem do przyjęcia, że przepis prawa uzależnia wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia od uzyskania opinii samorządu aptekarskiego.

Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok,.w którym Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., stwierdził naruszenie przez organy art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., a to ze względu na brak w sprawie opinii samorządu zawodowego aptekarzy w przedmiocie cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Opinia ta, zdaniem Sądu I instancji „nosi cechy opinii biegłego”. Jako „jeden z niezbędnych dowodów zgromadzonych w sprawie podlega wszechstronnej ocenie”. Natomiast „organ nadzoru farmaceutycznego musi o taką opinię wystąpić”. Ma „obowiązek do tego dowodu się odnieść rozstrzygając sprawę co do meritum”.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jakkolwiek wyrok został oparty o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., to niewątpliwie pogląd Sądu I instancji o naruszeniu przez organy przepisów postępowania został oparty na błędnej wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w punkcie pierwszym petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie art. 7 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 29 ust. 5 ustawy o izbach aptekarskich. Z ich treści Sąd wywiódł istnienie „obowiązku wystąpienia o opinię samorządu aptekarskiego przez organ nadzoru farmaceutycznego” w sprawie dotyczącej cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Cofnięcie zezwolenia a opinia samorządu aptekarskiego

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uregulowana w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich norma kompetencyjna uprawniająca do opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki, nie jest wystarczającym powodem do przyjęcia, że przepis prawa uzależnia wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia od uzyskania opinii samorządu aptekarskiego. Takiego stanowiska nie uzasadnia również treść art. 29 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich, który daje okręgowej radzie aptekarskiej umocowanie do prowadzenia bieżących spraw izby aptekarskiej.

Podkreślenia wymaga, że przewidziane w ustawie o izbach aptekarskich uprawnienie samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek jest jedną z form sprawowania przez samorząd pieczy nad należytym prowadzeniem apteki. Samorząd aptekarski może zatem (a niekiedy nawet powinien) korzystać ze wspomnianego uprawnienia – poprzez formułowanie stosownych opinii z własnej inicjatywy, bądź na prośbę organu administracji prowadzącego postępowanie. Jednakże przepisy dotyczące postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie uzależniają wydania decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich.

Współpraca Inspekcji Farmaceutycznej z samorządem aptekarskim

Wprawdzie jednym z zadań Inspekcji Farmaceutycznej jest współpraca z samorządem aptekarskim (art. 109 pkt 9 ustawy Prawo farmaceutyczne), jednakże współpraca w tym znaczeniu nie może być utożsamiana z obowiązkiem uzyskania opinii w każdej sprawie. Również z art. 99 ust. 2 Prawa farmaceutycznego nie wynika, by orzekanie o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki uzależniało się od opinii organu samorządu aptekarskiego. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że:

  • udzielenie,
  • odmowa udzielenia,
  • zmiana,
  • cofnięcie lub
  • stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki

należy do kompetencji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Tak więc decyzje w ww. zakresie podejmuje wojewódzki inspektor farmaceutyczny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że również z art. 37 ap ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego nie wynika, aby przed wydaniem decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej właściwy organ ma obowiązek zasięgnięcia opinii organu samorządu aptekarskiego.

Należy więc uznać, że opinia samorządu aptekarskiego wydana na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich na wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego prowadzącego postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki jest wyrażeniem stanowiska tego organu co do okoliczności przedstawionych we wniosku o jej wydanie. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. stanowi ona jeden z dowodów w tym postępowaniu i podlega ocenie na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a., ale nie jest elementem obligatoryjnym w sprawie dotyczącej cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Natomiast orzecznictwo powołane przez Sąd I instancji na poparcie tezy, że opinia taka ma walor opinii biegłego dotyczy innej materii prawnej.

Błędna wykładnia prawa materialnego

W sprawie bezsporne jest, że organ nadzoru farmaceutycznego wystąpił do samorządu aptekarskiego o wydanie opinii. Jednakże na skutek wyroku WSA uchwały zawierające opinie wyeliminowano z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Nie oznacza to jednak, że ich wyeliminowanie skutkowało wadliwością decyzji o cofnięciu skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Jak już wyżej wskazano żaden przepis nie nakłada na organ obowiązku uzyskania takiej opinii.

Konsekwencją błędnej wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w punkcie pierwszym petitum skargi kasacyjnej było uznanie przez Sąd I instancji, że organ przeprowadzając postępowanie dowodowe bez uzyskania opinii samorządu aptekarskiego naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy zatem uznać, że uchylenie wydanych w sprawie decyzji z tego powodu skutkowało również zasadnością zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2018 r., sygnatura II GSK 3914/16