Ograniczenie prawa własności gruntu

W przedmiotowej sprawie zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującej dokonanie całkowitej rozbiórki ogrodzenia niezabudowanej działki, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję WINB wyjaśnił, że w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie ogrodzenia działki przedstawiciel PINB przeprowadził czynności kontrolne na terenie ww. nieruchomości. Podczas wizji ustalono, że działka została w 2014 r. ogrodzona z trzech stron graniczących z działką. Od strony ulicy nie została ogrodzona. Ogrodzenie wykonano z metalowych słupków. Pomiędzy nimi umieszczono metalowe przęsła. Wysokość ogrodzenia wynosi 1,55 m.

Ogrodzenie niezgodne z ustaleniami mpzp

PINB uznał, iż przedmiotowe ogrodzenie jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu. Nakazał dokonanie całkowitej rozbiórki ogrodzenia niezabudowanej działki.

WINB, po rozpatrzeniu odwołania uchylił decyzję organu I instancji. Przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie nakazano dokonanie całkowitej rozbiórki ww. ogrodzenia. Kolejno złożono ponownie odwołanie od tej decyzji.

WINB: decyzja była prawidłowa

W ocenie organu II instancji PINB podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, gdyż zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane – w brzmieniu po wejściu w życie nowelizacji z dnia 28 czerwca 2015 r. – zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Budowa spornego ogrodzenia posiadającego wysokość do 2,20 m nie była objęta obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu.

Jakkolwiek więc PINB błędnie uznał, iż ogrodzenie niezabudowanej działki nie stanowi samowoli budowlanej, to jednak nakazanie jego rozbiórki jest zasadne.  WINB wyjaśnił, że nawet legalne wykonanie robót budowlanych, czy wykonanie robót niepodlegających reglamentacji ustawy Prawo budowlane nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od obowiązku zbadania prawidłowości tychże robót. Niezależnie zatem od tego, czy sporne ogrodzenie objęte było obowiązkiem zgłoszenia zamiaru jego budowy czy nie, musi ono być zgodne w przepisami prawa, w tym z przepisami prawa miejscowego.

Zgodnie zaś z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się na obszarze o przeznaczeniu pod komunikację tramwajową, usługi handlu i biur, jak również teren inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym – teren obiektów i urządzeń transportu publicznego oraz na terenie oznaczonym symbolem 2KDD – tereny ulic (dróg publicznych), teren inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym – droga publiczna. W myśl zaś uchwały Rady Miasta, na terenie na którym plan ten obowiązuje, dopuszcza się dotychczasowe użytkowanie terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym. Natomiast na terenie wskazanym zakazuje się tymczasowego zagospodarowania.

Nadzór budowlany musi ingerować

Art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do ingerencji w sytuacji prowadzenia robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Sporne ogrodzenie narusza obowiązujące na terenie działki przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jedyną możliwością doprowadzenia przedmiotowego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem – w tym przypadku z prawem miejscowym – jest nakazanie jego rozbiórki.

W tym stanie rzeczy zasadnym stało się utrzymanie w mocy decyzji PINB.

W ocenie WINB, motywy jakimi kierował się skarżący dokonując budowy spornego ogrodzenia nie mają w świetle przepisów Prawa budowlanego znaczenia dla podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Inwestycja ta nie może naruszać przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazane przez skarżącego okoliczności realizacji przedmiotowego ogrodzenia nie mogą stanowić usprawiedliwienia działania niezgodnego z prawem miejscowym.

Skarga do WSA

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący. Wniósł pismem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję WINB. Decyzji zarzucił „błędną interpretację terminu „zagospodarowanie obszaru” i w konsekwencji bezprawny nakaz rozbiórki ogrodzenia”. Wniósł o „oddalenie nakazu rozbiórki ogrodzenia i zwrot kosztów przypisanych”.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że w 2000 r. otrzymał przedmiotową nieruchomość w użytkowanie wieczyste. Wydzierżawił ją fundacji, która od 1989 r. prowadziła na tej działce handel bazarowy, który w niezmienionej postaci jest prowadzony przez skarżącego do dnia dzisiejszego. Nie ma on też zamiaru w jakikolwiek inny sposób zagospodarować swej działki, ponieważ jedynie takie zagospodarowanie jest dozwolone przez obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego rejonu. Jak wskazał skarżący, ze względu na istotne ograniczenie jego praw właścicielskich wystąpił o odkupienie gruntu, co burmistrz dzielnicy zaakceptował.

W ocenie skarżącego, ogrodzenie działki metalowym płotem o wysokości 155 cm jedynie porządkuje handel bazarowy. Nie jest żadnym tymczasowym zagospodarowaniem terenu. Działka od 27 lat jest do ostatniego metra kwadratowego zagospodarowana na handel bazarowy niezależnie od tego, czy jest ogrodzona, czy nie.

Czym jest zagospodarowanie obszaru?

W ocenie skarżącego, zarówno prawo budowlane, jak i ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie precyzują, co należy rozumieć przez termin „zagospodarowanie obszaru”. Natomiast w Wielkim Słowniku Języka Polskiego opracowanym przez Instytut Języka Polskiego PAN istnieje definicja terminu zagospodarować teren i brzmi ona: przygotować do użytku lub wykorzystać na coś jakieś miejsce lub teren. Zatem nie sposób uznać, że ogrodzenie placu, znajdującego się na pewnym obszarze  przygotowuje go do użytku, bowiem teren ten w identyczny sposób jest użytkowany od lat, również to ogrodzenie nie zmienia jego dotychczasowego wykorzystania.

Skarżący wyjaśnił też, że o zamiarze ogrodzenia nieruchomości powiadomił Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy P. i z odpowiedzi, która została napisana 5 dni po 30-to dniowym terminie wynika, że Wydział prawidłowo zrozumiał jego zamiar. Z niewiadomych jednak przyczyn organ pouczył, żeby do zgłoszenia dołączyć projekt wymagany przy planowaniu budowy instalacji zbiorników na gaz płynny lub przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, ciepłowniczych i telekomunikacyjnych. Z tego pisma skarżący nie dowiedział się, że projekt ogrodzenia placu w jakikolwiek sposób może kolidować z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.

Teren, oznaczony na planie zagospodarowania rejonu jest zagospodarowywany jako: zaplecze biegów masowych, posadowienie cyrku, sceny, trybun widowiskowych itp. Efektem tego zagospodarowania jest zamykanie ogólnie dostępnego parkingu, co jest sprzeczne z uchwałą Rady. To zamykanie parkingu generuje duże kłopoty dla kierowców, bowiem około 500 samochodów parkuje w dni robocze na tym terenie. Okazuje się, że celem działalności nadzoru budowlanego jest wymuszenie na skarżącym zaniechania prowadzenia handlu bazarowego, bez wykupywania nieruchomości i w tym celu nadzór budowlany opacznie interpretuje prawo.

W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Rozstrzygnięcie WSA

Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Natomiast kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa. W konsekwencji nie powstały przesłanki do jej uchylenia lub stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

Prawo użytkowania wieczystego nie jest prawem bezwzględnym

Na wstępie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zgodnie z art. 233 Kodeksu cywilnego użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu i swoim prawem rozporządzać z wyłączeniem innych osób, ale w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste. Prawo użytkowania wieczystego, w swej treści zbliżone do prawa własności nie jest prawem bezwzględnym. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, mającym zastosowanie również do użytkowania wieczystego, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jak wynika z powyższego, przepis rangi ustawowej może wykonywania tego prawa ograniczyć.

Prawo własności (a także użytkowania wieczystego) może być ograniczone – jak w sprawie niniejszej poprzez zakaz oznaczonego zagospodarowania nieruchomości, objętej takim prawem. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowania, jako akt prawa miejscowego, może – z mocy cyt. ustawy – ograniczyć prawa do gruntu poprzez wprowadzenie sposobu zagospodarowania terenu.

Mpzp kształtuje sposób wykonywania prawa własności

Zgodnie z art. 6 cyt. ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jak wynika z ust. 2 tego artykułu, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

  • zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w mpzp albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;
  • ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Skoro więc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi, że nieruchomość skarżącego znajduje się na obszarze o przeznaczeniu pod komunikację tramwajową, usługi handlu i biur, jak również teren inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym – teren obiektów i urządzeń transportu publicznego oraz na terenie oznaczonym symbolem 2KDD, zaś uchwała Rady stanowi, że na terenie na którym plan ten obowiązuje, dopuszcza się dotychczasowe użytkowanie terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym. Natomiast jeśli na terenie zakazuje się tymczasowego zagospodarowania, to prawo miejscowe dopuszcza na tym obszarze wyłącznie takie użytkowanie, jakie istniało w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania.

Nie można nieruchomości zagospodarować w sposób odmienny

Jeżeli więc skarżący prowadził na użytkowanej wieczyście nieruchomości określoną działalność, w oznaczony sposób zagospodarowując nieruchomość do dnia uchwalenia (np. poprzez ustawienie budek do handlu, utwardzenie terenu itp.), to po dniu 21 października 2010 r. może prowadzić taką samą działalność, ale nie może już w sposób odmienny zagospodarowywać nieruchomości (np. właśnie poprzez posadowienie ogrodzenia). Nie może więc – pomimo braku takiego zakazu, wynikającego z przepisów prawa budowlanego – ogrodzić nieruchomości. Bez wątpienia posadowienie ogrodzenia jest sposobem zagospodarowania gruntu. Jak podkreśla sam skarżący, postawione przez niego ogrodzenie nie ma charakteru trwałego, jeden człowiek może je rozebrać w kilka godzin.

Dlatego też, skoro zakazuje na terenie tymczasowego zagospodarowania, to słusznie przyjął organ II instancji, że takie działanie, jak posadowienie ogrodzenia (nawet takiego, jak je opisuje skarżący) na terenie objętym ww. zakazem, stanowi naruszenie prawa. W związku z tym zastosowanie znajduje dyspozycja przewidująca nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego, wzniesionego w okolicznościach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. (tzn. w sposób odbiegający od określonych warunków określonych).

Jak wynika z powyższego, WINB prawidłowo dokonał wykładni powołanych przez siebie przepisów prawnych, prawidłowo zastosował je do stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie, organ ten poprawnie i zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. sporządził i uzasadnił decyzję.