Wywłaszczenie nieruchomości – czy można się przed nim obronić?

Polscy kierowcy mają obecnie do dyspozycji 4000 km autostrad. To przeszło dziesięciokrotnie więcej niż jeszcze 30 lat temu. Sieć dróg ekspresowych i obwodnic rozrasta się w jeszcze szybszym tempie. Budowa nowych szerokich jezdni i węzłów wymaga przymusowego przejęcia przez państwo wielu terenów. Często od osób prywatnych. Wiele z nich chętnie oddaje swoje działki za rozsądną cenę. Inni natomiast nie mogą pogodzić się ze stratą swojego gruntu. Czy mają możliwość skutecznej obrony przed wywłaszczeniem?

Konstytucyjne przesłanki wywłaszczenia

Własność prywatna jest w naszym porządku prawnym silnie chroniona. Nie oznacza to jednak, że organy władzy publicznej nie mogą jej ograniczyć. Zezwala na to już sama Konstytucja w art. 21 ust. 2. Czytamy w nim, że:

Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Władze publiczne mają więc silnie umocowane uprawnienie do ograniczania obywatelom prawa własności. Jego najdalej idącą formą jest przejęcie nieruchomości. Wywłaszczenie może być też mniej dolegliwe – tym mianem określa się również przymusowe ustanowienie służebności czy czasowego użytkowania. Przesłanki pozbawienia prawa rzeczowego są dwie:

• legitymowanie się przez władze określonym celem publicznym,
• przyznanie obywatelowi odpowiedniego odszkodowania.

Jeśli te dwa warunki zostaną spełnione, nie ma możliwości obrony przed wywłaszczeniem. Brak jest w szczególności jakichkolwiek przesłanek słusznościowych, dających prawo do powołania się na sytuację osobistą albo majątkową obywatela.

Ustawa dookreśla przesłanki wywłaszczenia

Zgodnie z kolejnym istotnym w tym zakresie przepisem Konstytucji, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 1 ustawy zasadniczej). Głównym aktem prawnym legitymizującym wywłaszczenie jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Chodzi tutaj o przepisy od art. 112 do art. 142.

Wyżej wskazane przesłanki wywłaszczenia zostały w ustawie uszczegółowione. Po pierwsze, prawo własności może być – co do zasady – ograniczone, jeśli jego przedmiot:

• znajduje się na obszarze przeznaczonym na cele publiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – akcie prawa miejscowego uchwalanego przez samorządy,
• objęty jest decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Warto tutaj wyliczyć cele publiczne, które wymienia omawiana ustawa. Chodzi tutaj o budowę:

• dróg publicznych,
• dróg wodnych,
• linii kolejowych,
• lotnisk,
• (i utrzymanie) publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, energię elektryczną czy odprowadzania ścieków,
• (i utrzymanie) pomieszczeń dla urzędów, sądów i prokuratur, szkół,

a także:

• opiekę nad zabytkami,
• inne cele publiczne wskazane w ustawach odrębnych.

Po drugie, czasami formalne uznanie danego gruntu za przeznaczony na cele publiczne nie wystarczy do wywłaszczenia. Zgodnie bowiem z art. 112 ust. 3 ustawy, decyzja w tym przedmiocie zostanie wydana, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy.

Etapy postępowania prowadzącego do wywłaszczenia

Procedurę wywłaszczeniową można podzielić na następujące, istotnie rozciągnięte w czasie etapy:

• uchwalenie lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ewentualnie wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego,
• sprawdzenie przez beneficjenta wywłaszczenia (Skarb Państwa albo jednostkę samorządu terytorialnego), czy celu publicznego nie można osiągnąć bez pozbawienia obywatela prawa własności,
• podjęcie rozmów z wywłaszczanym obywatelem w celu wypracowania porozumienia i zawarcia umowy przeniesienia prawa własności,
• wydanie przez właściwego miejscowo starostę decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu.

Wywłaszczany może próbować powstrzymać urzędników

Potencjalny wywłaszczony ma wpływ na swoje losy już od pierwszego etapu procedury. Właściciel nieruchomości przeznaczanej na cele publiczne ma bowiem prawo do zakwestionowania uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz jest stroną w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powinny być mu więc dostarczane wszystkie dokumenty i pouczenia. Warunek złożenia stosownej skargi stanowi wykazanie interesu prawnego – wskazania, jakie prawa obywatela mogą być zagrożone utrzymanie w mocy danego aktu czy decyzji.

Ważne jest więc, aby interesować się planowaniem przestrzennym we własnej gminie. Porządki obrad organu uchwałodawczego dostępne są publicznie. Dozwolony jest również wstęp na każde posiedzenie. W internecie łatwo znaleźć informacje na temat planów inwestycyjnych czy decyzji planistycznych na danym obszarze. Przy odpowiedniej determinacji można więc zdusić problem w zarodku.

Negocjacje albo dalsza walka

Jeśli jednak urzędnicy skutecznie dopełnią formalności, obywatel może zachować się na dwa sposoby. Gdy jest pogodzony z wizją wywłaszczenia, ma możliwość podjęcia negocjacji co do warunków przeniesienia własności rzeczy. Zawsze warto skorzystać z tej opcji, gdyż przy odpowiednich umiejętnościach biznesowych można uzyskać cenę wyższą niż możliwa do osiągnięcia w warunkach rynkowych.

Druga droga dla wywłaszczanego to niepodjęcie negocjacji i przygotowanie się na ostatni etap postępowania administracyjnego. Jest to właściwy moment na podnoszenie argumentów przemawiających za tym, że cel publiczny można zrealizować inaczej niż przez wywłaszczenie. Dopuszcza się przedstawianie na tę okoliczność dowolnych dowodów. Można również przedstawiać swoje twierdzenia na rozprawie, która jest w tym przypadku obowiązkowa. Jeśli mimo tego decyzja okaże się niekorzystna, można złożyć odwołanie, a następnie skargę do sądu administracyjnego.

Odszkodowanie albo nieruchomość zamienna

Jeśli całe postępowanie zostanie przeprowadzone po myśli organu administracji, jedynym pocieszeniem dla obywatela pozostanie odszkodowanie za wywłaszczony grunt. Jego wysokość ustala się na podstawie rynkowej wartości nieruchomości na dzień wydania decyzji administracyjnej. Każdorazowo konieczne staje się powołanie biegłego rzeczoznawcy – urzędnicy nie mają bowiem kompetencji do samodzielnego ustalania kwoty odszkodowania.

Zamiast odszkodowania byłemu właścicielowi gruntu może być przyznana nieruchomość zamienna. Zgodę na takie rozwiązanie musi jednak wydać poszkodowany obywatel. Różnicę między wysokością odszkodowania ustalonego w decyzji a wartością nieruchomości zamiennej wyrównuje się przez dopłatę pieniężną.

Zwrot wywłaszczonej nieruchomości

Skuteczne przeprowadzenie procedury wywłaszczeniowej nie zawsze oznacza, że obywatel musi bezpowrotnie pożegnać się ze swoją ziemią. Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 1 ustawy, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji. Brak realizacji wskazanego przez Skarb Państwa czy jednostkę samorządową zamierzenia inwestycyjnego jest przesłanką zwrotu nieruchomości dawnemu właścicielowi.

Najistotniejsze znaczenie przy badaniu tej przesłanki ma kwestia upływu czasu. Rzecz musi być przekazana powrotnie wywłaszczonemu, jeśli:

• pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
• pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.