Bezprzetargowa możliwość nabycia nieruchomości

Dopóki trwa trwały zarząd (tu: użytkowanie), dopóty organ wykonawczy doznaje ograniczenia w możliwość ingerencji w trwały zarząd. Samo ustanowienie trwałego zarządu ogranicza uprawnienia właścicielskie gminy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu w postanowieniu z dnia 12 lutego 1992 r., podjętym w sprawie SA/Wr 130/92:

„1. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym organem właściwym gminy do podejmowania uchwał o ogłoszeniu przetargu i zatwierdzeniu regulaminów przetargu, oddawania w dzierżawę lub najem komunalnych lokali użytkowych jest zarząd gminy (dziś jest to zarządzenie organu wykonawczego gminy, burmistrza, wójta, prezydenta).

2. Przetarg publiczny jako forma postępowania poprzedzająca zbycie mienia komunalnego stanowi sprawę z zakresu administracji publicznej. Uchwała organu gminy o ogłoszeniu przetargu i zatwierdzeniu regulaminu przetargu, zbycia, oddania w wieczyste użytkowanie, oddania w użytkowanie, najem i dzierżawę mienia komunalnego może być na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym zaskarżona do sądu administracyjnego”.

Właściwość sądów administracyjnych

Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego,.samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrolę sprawuje się pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddaje kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrolę sądową sprawuje się z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podjęcia zaskarżonego aktu. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna w której akt wydano (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dalej trzeba powiedzieć, że art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym  przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. A stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g.,.w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Istotne naruszenie prawa

Za „istotne” naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, których nie można tolerować w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Stwierdzenie nieważności aktu z zakresu administracji publicznej może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia,.ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie (po wyczerpaniu trybu z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym), jest zarządzenie Burmistrza Miasta podjęte w sprawie sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w trybie przetargowym, przy czym jak wynika z treści zakwestionowanego aktu jedyną nieruchomością ujętą w tym wykazie jest nieruchomość położona we wsi X w granicach działek Y. Należy także przypomnieć, że nieruchomość, której rozporządzenie dotyczy, jest obciążona prawem użytkowania, ustanowionym opisaną wcześniej decyzją.

Czy gmina może zbyć nieruchomość obciążoną prawem użytkowania?

W konsekwencji rozważenia wymaga, czy gmina może zbyć nieruchomość obciążoną tym prawem,.a pozostającą w zasobie gminy, do czego zmierza zakwestionowany akt. W tym kontekście trzeba zatem przypomnieć treść art. 210 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki i inne urządzenia oraz lokale nadal pozostają w użytkowaniu tych osób i jednostek; natomiast treść ust. 3 przywołanego artykułu stanowi, że do użytkowania ustanowionego w drodze decyzji przed dniem 1 stycznia 1998 r. (a z takim właśnie użytkowaniem mamy do czynienia w tej sprawie) stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu.

W rozpoznawanej sprawie nie ma sporu co do tego, że użytkowanie,.w opisanej formie, przysługujące stronie skarżącej, zatem objęte jest dyspozycją tego przepisu,.a to dalej oznacza że mają do niego odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące trwałego zarządu,.określone ustawą o gospodarce nieruchomościami. Prawo trwałego zarządu zostało uregulowane w art. 43-50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomości przez jednostkę organizacyjną.

Do czego ma prawo jednostka organizacyjna?

Art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi zaś, że jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem możliwości uregulowania szczególnych warunków w uchwale organu stanowiącego, do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do:

  • korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania;
  • zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego;
  • oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

Wygaśnięcie trwałego zarządu

Natomiast art. 46 ust. 1 u.g.n. określa, że trwały zarząd wygasa z upływem okresu,.na który go ustanowiono, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu. Aktualnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami dopuszcza przekazanie trwałego zarządu jedynie w trybie administracyjnym,. w drodze decyzji, w której właściwy organ orzeka o wygaśnięciu trwałego zarządu sprawowanego dotychczas przez.określoną jednostkę organizacyjną oraz o ustanowieniu prawa na rzecz innej jednostki organizacyjnej, zainteresowanej przekazaniem.

Ze wskazanych regulacji, zdaniem sądu, wynika, że dopóki danej gminnej jednostce organizacyjnej przysługuje prawo trwałego zarządu do działki mającej być przedmiotem obrotu,.dopóty nie można pozbawiać takiej jednostki tego prawa w sposób inny,.jak tylko zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. A więc w szczególności poprzez wydanie decyzji o wygaśnięciu tego prawa lub likwidacji samej jednostki organizacyjnej.

Jak wynika dodatkowo z oświadczenia pełnomocnika strony skarżącej do protokołu na rozprawie przed sądem administracyjnym organ i przedłożonej decyzji SKO z dnia 10 listopada 2016 r. Wójt Gminy dokonał próby wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustanawiającej na rzecz skarżącej prawo użytkowania spornej nieruchomości. Ale decyzję tą uchyliło w toku instancji SKO. Sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednak po jej uchyleniu organ pierwszej instancji nie podjął dalszych czynności w sprawie.

Orzecznictwo

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 187/16 (utrzymanym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2072/16) wyraźnie stwierdził, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego narusza prawo wówczas, gdy dysponuje nieruchomościami przekazanymi w trwały zarząd. Ograniczenie w dysponowaniu wynika z faktu przekazania tychże nieruchomości w trwały zarząd jednostkom oświatowym (art. 44 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) wyznaczają art. 43 i 44 tejże ustawy. Dopóki trwa trwały zarząd, dopóty organ wykonawczy doznaje ograniczenia w ingerencję w trwały zarząd jako wkraczanie w zakres kompetencji i odpowiedzialności innych podmiotów.

Ustanowienie trwałego zarządu ogranicza uprawnienia właścicielskie macierzystej jednostki samorządu terytorialnego,.która z chwilą oddania w trwały zarząd zostaje pozbawiona możliwości dysponowania nieruchomościami. Identycznie oddanie jednostce organizacyjnej w trwały zarząd nieruchomości stanowiącej własność gminy ogranicza uprawnienia właścicielskie takiego podmiotu. Gmina ta z chwilą oddania nieruchomości w trwały zarząd staje się pozbawiona faktycznego władztwa nad nieruchomością. Mimo, że nieruchomość ta pozostaje w jej zasobie. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w wyroku z dnia 9 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/GI 730/11), który wskazał, że oddanie jednostce nieruchomości w trwały zarząd ogranicza uprawnienia właścicielskie jednostki macierzystej (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), która z chwilą oddania w trwały zarząd zostaje pozbawiona faktycznego władztwa nad nieruchomością.

Organ nie mógł dysponować nieruchomością

W tej sytuacji należy stwierdzić, że zgodnie z powołanym art. 43 i art. 44 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przed stwierdzeniem w drodze decyzji odebrania (wygaszania) prawa trwałego zarządu przysługującego na rzecz danej jednostki organizacyjnej,.organ wykonawczy gminy nie mógł dysponować (tu: przeznaczyć do sprzedaży) nieruchomością jako mieniem jednostki samorządu. Inaczej mówiąc, dopóki trwa trwały zarząd (tu: użytkowanie), dopóty organ wykonawczy doznaje ograniczenia w możliwość ingerencji w trwały zarząd. Samo ustanowienie trwałego zarządu ogranicza uprawnienia właścicielskie gminy.

Dodać na koniec można, że zbycie nieruchomości, obciążonej prawem użytkowania, ustanowionym w trybie art. 210 u.g.n., lub na której ustanowiono trwały zarząd, doprowadziłoby do sytuacji,.w której opisanym prawem obciążonoby nieruchomość inną niż stanowiąca własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Taki stan prawny jest niedopuszczalny w świetle obowiązujących unormowań. Trzeba bowiem pamiętać, że art. 18 u.g.n., określający formy używania nieruchomości publicznych i stanowiący, że nieruchomości mogą być oddawane jednostkom organizacyjnym w trwały zarząd,.najem i dzierżawę oraz użyczane na cele związane z ich działalnością, znajduje się w dziale II ustawy,.zatytułowanym „gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność skarbu państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego”.

Reasumując, za istotne naruszenie prawa w kontrolowanym akcie należy uznać uchybienie przepisom o trwałym zarządzie (art. 43, art. 44 i n.u.g.n.) które doprowadziłoby do skutków nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Stąd na zasadzie art. 147 p.p.s.a. należało orzec jak na wstępie.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 października 2017 r., sygnatura II SA/Wr 456/17