Inwestycja musi mieć dostęp do drogi publicznej

W przedmiotowej sprawie Prezydent Wrocławia odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach mieszczących się we Wrocławiu.

Według Prezydenta Wrocławia drogi brak

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Prezydenta uzbrojenie terenu inwestycji jest niewystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego, a nadto, teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej. Działka, przez którą miałby odbywać się dostęp do drogi publicznej, jest ogrodem przydomowym, zielenią i jest częściowo zabudowana i ogrodzona. Uniemożliwia to zatem przejazd przez tę nieruchomość. Dodatkowo organ ten wskazał, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie brak jest możliwości wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

Strona wniosła odwołanie, wskazując, iż kwestionowana decyzja sankcjonuje bezprawne zajęcie wydzielonego pasa drogi przez użytkowników terenu do niej przyległego. Zdaniem odwołującej się, organ I instancji błędnie przyjął, że dla działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym brak jest drogi umożliwiającej prawidłową i bezpieczną komunikację, pomimo, że zgodnie z mapami dotyczącymi tego terenu, działka granicząca z działką X jest drogą.

SKO podtrzymuje decyzję

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu ową decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podało, że w toku postępowania dowodowego organ I instancji ustalił, iż nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Prezydenta Wrocławia, uzbrojenie terenu w zakresie dróg nie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, ponadto inwestycja przewidziana do realizacji na działce nie ma dostępu do drogi publicznej. Teren potencjalnego zainwestowania nie posiada połączenia z drogą publiczną.
Zdaniem Kolegium Odwoławczego, w sprawie kluczowe znaczenie mają dwie kwestie: dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) oraz wystarczalności (lub niewystarczalności) infrastruktury drogowej (art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). SKO we Wrocławiu wskazało na definicje legalne "uzbrojenia terenu" (art. 2 pkt 13) oraz "dostępu do drogi publicznej" (art. 2 pkt 14).

Dostęp do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Niewątpliwie zatem, teren inwestycji powinien mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej nie tylko pod względem prawnym, ale i dostęp do drogi publicznej powinien być zapewniony pod względem faktycznym (czego w przedmiotowej sprawie zabrakło).

Skarga do WSA

Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną wyżej decyzję SKO. Wskazując iż okoliczność, że działka nie ma rzeczywistego dostępu do drogi wynika z faktu, że w sposób niezgodny z prawem osoby trzecie zajęły i zagospodarowały tereny przeznaczone pod drogę a stanowiące własność Gminy. Skarżąca ma zatem dostęp do drogi publicznej, a nieprawne działania osób trzecich nie mogą ograniczać praw strony do posiadanej nieruchomości. Nadto Gmina winna spowodować swym działaniem, aby strona mogła zabudować działkę, do której ma tytuł prawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę. Podał, że jedną z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, aby teren inwestycji posiadał dostęp do drogi publicznej. W kontrolowanym postępowaniu organy administracji prawidłowo ustaliły, że wskazana przesłanka w sprawie nie została spełniona. WSA wskazał, iż dostęp do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, iż musi on wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej lub orzeczenia sądowego.

Skarga kasacyjna do NSA

Strona wniosła skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA. Zarzuciła błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że warunkiem koniecznym do ustalenia warunków zabudowy jest to, aby teren objęty decyzją posiadał rzeczywisty, realny dostęp do drogi publicznej, zaś możliwość pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana i zapewniać inwestycji realny i trwały dostęp do drogi publicznej podczas, gdy wskazane przepisy nie przewidują takiego wymogu, a dostęp do drogi publicznej powinien być rozumiany jako legalny, a nie faktyczny, rzeczywisty, czy realny.

Skarżąca kasacyjnie domagała się uchylenia wyroku sądu I instancji, a także zaskarżonych decyzji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Jako nietrafny ocenić bowiem należało zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ramach tego zarzutu, skarga kasacyjna kwestionowała stanowisko sądu I instancji, że przesłanką ustalenia warunków zabudowy jest m.in. to, aby teren przyszłej inwestycji miał zapewniony realny dostęp do drogi publicznej. Stanowisko wyrażone przez WSA we Wrocławiu ocenić jednak należy jako niewadliwe. Zasadnie bowiem sąd ten uznał, że na potrzeby ustalenia warunków zabudowy, dostęp do drogi publicznej rozumieć należy jako także dostęp faktyczny, pozwalający na realne skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną. Podkreślić bowiem należy, iż na etapie ustalania warunków zabudowy istotne jest stwierdzenie wystąpienia przesłanek warunkujących możliwość przyszłej realizacji inwestycji. Jedną z nich jest właśnie stwierdzenie tego, czy działka przez którą planowane jest połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną, może w rzeczywistości być wykorzystywana w takim celu.

Dostęp nie tylko prawny, ale też faktyczny

Dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. rozumieć zatem należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną może być wykorzystywana w takim właśnie celu. Z ustaleń tych wynika jednoznacznie, iż działka mająca stanowić komunikację terenu inwestycji z drogą publiczną, nie zapewnia realnego przez nią przejazdu. W dacie orzekania przez organy administracji wskazana nieruchomość była bowiem porośnięta zielenią, stanowiąc przydomowy ogród. Była przy tym częściowo ogrodzona i zabudowana. Wskazany sposób zagospodarowania tej nieruchomości wyklucza zatem możliwość wykorzystywania jej w celach komunikacji (łączności) terenu inwestycji z drogą publiczną.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu.