Czy budowa parkingu dla klientów wymaga pozwolenia na budowę?

W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji w postaci budowy parkingu dla klientów.

Uzasadnienie Prezydenta Miasta

W uzasadnieniu organ wskazał, że obowiązek usunięcia nieprawidłowości nie został przez inwestora w pełni wykonany. Projekt budowlany złożony w dniu 2 czerwca 2015 r. nie jest w całości zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Zgodnie z tym rozstrzygnięciem, na terenie inwestycji powinny znajdować się docelowo ok. 22 miejsca postojowe o powierzchni ok. 1.800 m², z przeznaczeniem dla samochodów osobowych, przy czym usytuowanie wspomnianych miejsc postojowych powinno spełniać wymogi rozdziału 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zdaniem organu złożony w dniu 2 czerwca 2015 r. projekt nie spełnia ustaleń ww. decyzji, ponieważ zaprojektowane miejsca postojowe nie są przeznaczone dla samochodów osobowych. Z pierwotnie poprawionego projektu budowlanego, złożonego w dniu 12 marca 2015 r. wynikało, że wszystkie 23 projektowane miejsca postojowe były przeznaczone dla samochodów ciężarowych, a ich wymiary miały wynosić 3,16 m x 11,15 m. Miały być one zlokalizowane wzdłuż północnej i wschodniej części terenu inwestycji.

Korekta projektu

W kolejnym poprawionym projekcie budowlanym złożonym dnia 2 czerwca 2015 r. zmniejszono liczbę projektowanych miejsc postojowych do 13 oraz nieznacznie skorygowano ich wymiary na 3,12 m x 11,00 m. Wykreślono jednocześnie zapis o ich przeznaczeniu, wskazując jedynie, że są to projektowane miejsca postojowe. Tylko przy istniejących miejscach postojowych, zrealizowanych na podstawie zgłoszenia z 2006 r., zaznaczono, że są one przeznaczone dla samochodów osobowych. W ocenie organu pierwszej instancji niewielka zmiana wymiarów miejsc postojowych oraz wykreślenie z ich opisu zwrotu "miejsca postojowe dla samochodów ciężarowych" nie pozwala uznać, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Wymiar projektowanych miejsc postojowych nie wskazuje, by były one przeznaczone wyłącznie dla samochodów osobowych.

Obsługa komunikacyjna omawianej inwestycji miała się bowiem odbywać przez działki za zgodą ich właścicieli. Projekt zagospodarowania terenu złożony dnia 2 maja 2015 r. nie zawiera natomiast szczegółowego opisu obsługi komunikacyjnej. Z części opisowej tego projektu wynika z kolei, że dojazd do terenu inwestycji będzie odbywał się przez działki, a więc niezgodnie z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy.

Odwołanie od decyzji

Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor, kwestionując rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie.
Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda Wielkopolski uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Dalej podniósł, że inwestor wniósł o wydanie pozwolenia na budowę parkingu dla swoich klientów. W przedłożonej dokumentacji budowlanej prace, które mają być wykonane, określono jako wyznaczenie i oznaczenie miejsc postojowych poprzez malowanie farbą. Projekt nie przewiduje zmiany zakresu terenu utwardzonego i terenu zieleni.

Wymalowanie miejsc to nie roboty budowlane

Wytyczenie farbą miejsc postojowych na już istniejącym, utwardzonym placu nie jest wykonywaniem robót budowlanych. W rozpatrywanym przypadku, w ocenie Wojewody, możliwe było jedyne rozważanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił zatem w porozumieniu z inwestorem tej kwestii, przesądzając tym samym przedwcześnie o charakterze zamierzenia budowlanego i ostatecznej ocenie przedmiotu sprawy. W ocenie Wojewody zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co z kolei uzasadniało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Pismem z dnia 4 września 2015 r., spółka wniosła skargę na ww. decyzję, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 77 i 80 k.p.a. poprzez nierozważenie wszelkich okoliczności sprawy, tj. prowadzenia przez inwestora prac mających niewątpliwie charakter robót budowlanych.

WSA oddala skargę

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że w sprawie wystąpiły wątpliwości co do tego, czy prace objęte wnioskiem z dnia 4 lutego 2015 r. stanowią roboty budowlany, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego należy uznać za trafne.

Wskazując na normy art. 3 pkt 7 i pkt 8 ustawy Prawo budowlane zawierające definicję "robót budowlanych" i "remontu", Sąd uznał, że trafnie dostrzegł Wojewoda, iż prace objęte wnioskiem inwestora z dnia 4 lutego 2015 r. nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ww. ustawy. Z projektu budowlanego z maja 2015 r. wynika bowiem, że inwestor nie przewiduje budowy obiektów kubaturowych, zmiany zakresu terenu utwardzonego i zieleni oraz zmiany w uzbrojeniu terenu, a planuje: (1) wyznaczenie nowych miejsc parkingowych zgodnie z rysunkiem planu zagospodarowania terenu oraz (2) oznaczenie miejsc parkingowych poprzez malowanie farbą.

Takie same rozwiązania zostały również przyjęte w poprzedniej wersji projektu budowlanego ze stycznia 2015 r. Zdaniem Sądu, nie ulega wobec tego wątpliwości w świetle przytoczonych wcześniej definicji legalnych, że wyznaczenie miejsc postojowych i oznaczenie ich za pomocą farby nie stanowi budowy, ani tym bardziej przebudowy, montażu, remontu albo rozbiórki. W konsekwencji prace zamierzone przez inwestora nie są objęte art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, wobec czego na ich wykonanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę.

Nadto Sąd zaznaczył, że trafnie przy tym organ odwoławczy zauważył, że przedmiotowa inwestycja może ewentualnie wyczerpywać opis zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Kwestia ta nie podlega jednak badaniu w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Skarga kasacyjna

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa, tj. art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że prace budowlane objęte wnioskiem inwestora z dnia 4 lutego 2015 r. nie stanowiły robót budowlanych, co miało wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. Zdaniem Spółki inwestor wykonywał prace budowlane, m.in. rozebrał kostkę brukową, a nie tylko zamalował farbą miejsca parkingowe. W ocenie Spółki inwestor wykonywał prace polegające na przebudowie bądź remoncie, co w świetle ustawy Prawo budowlane stanowiło roboty budowlane i wymagało pozwolenia na budowę.
Pismem z dnia 10 marca 2016 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, ewentualnie o umorzenie postępowania w całości oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrok NSA

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w następujący sposób:

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Definicję "robót budowlanych" zawiera norma art. 3 pkt 7 ww. ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu ilekroć w ustawie jest mowa o: robotach budowlanych – należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Budowa czy przebudowa?

Pod pojęciem "budowy" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (pkt 6 art. 3), a pod pojęciem "przebudowy" należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (pkt 7a art. 3), zaś pojęcie "remontu" oznacza wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (pkt 8 art. 3).

W sprawie niesporne jest, że inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę parkingu dla klientów firmy. W projekcie wskazano, że nie przewiduje się zmiany zakresu terenu utwardzonego, założono zmianę układu komunikacyjnego na terenie oraz przewidziano do wydzielenia 13 nowych miejsc parkingowych (układ tych miejsc zgodnie z rysunkiem) oraz nie przewidziano zmian w uzbrojeniu terenu. Zaś prace budowlane przy obiekcie mają polegać na wyznaczeniu nowych miejsc parkingowych zgodnie z rysunkiem planu zagospodarowania terenu. Oznaczenie miejsc parkingowych ma nastąpić poprzez malowanie farbą. Mając na uwadze powyższe za trafne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji. Podzielił on ocenę organu odwoławczego, że wyznaczenie nowych miejsc postojowych i oznaczenie ich (malowanie) za pomocy farby nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, wobec czego na ich wykonanie nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Wbrew twierdzeniom Spółki planowane roboty nie wyczerpują w szczególności zacytowanej wyżej definicji "remontu", czy "przebudowy".

Wykonanie innych robót nie ma znaczenia

Natomiast kwestia wykonywania przez inwestora wskazanych w skardze kasacyjnej robót (rozebranie kostki brukowej) nie ma znaczenia z punktu widzenia oceny załączonego do wniosku projektu budowlanego. Obejmuje on – jak już wyżej wskazano – tylko wydzielenie nowych miejsc postojowych i oznaczenie ich farbą.

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/FCA1247A56