Kontrola działalności gospodarczej. Prawa i obowiązki przedsiębiorcy

Przedsiębiorca obarczony jest licznymi obowiązkami. Nie tylko względem własnych kontrahentów, ale również organów kontroli skarbowej czy zatrudnianych pracowników. Jako profesjonalista musi zachować szczególną staranność przy wypełnianiu dokumentacji, uiszczaniu podatków czy składek z tytułu ubezpieczeń społecznych. Podlega również w tym zakresie kontroli. Zasady jej przeprowadzenia znajdziemy w stosunkowo nowej ustawie – Prawo przedsiębiorców oraz w innych aktach normatywnych.

Kontroli działalności gospodarczej poświęcony jest Rozdział 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 roku – Prawo przedsiębiorców. Co ciekawe, tę część aktu normatywnego zatytułowano „Ograniczenia kontroli działalności gospodarczej”. Z takiego sformułowania wynika, że uprawnione organy co do zasady mają swobodę przy prowadzeniu czynności. Przepisy jedynie stawiają jej granice.

Nie każda kontrola odbywa się na podstawie Prawa przedsiębiorców

Rzeczona ustawa zawiera ogólne przepisy dotyczącej kontroli działalności gospodarczej. Są one doprecyzowane zazwyczaj w ustawach szczególnych. Jest tak chociażby w przypadku kontroli podatkowej, której specyficzne warunki uregulowano w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa. Organy uprawnione do przeprowadzenia kontroli powinny więc kierować się w pierwszej kolejności przepisami Prawa przedsiębiorców, a w dalszej – w zakresie nieuregulowanym – ustawami szczególnymi.

Od powyższej reguły są jednak wyjątki. Istnieją obszary działalności, których kontrola odbywa się wyłącznie na podstawie przepisów szczególnych. Zgodnie bowiem z art. 65 Prawa przedsiębiorców, Przepisów niniejszego rozdziału nie stosuje się do kontroli:

• prowadzonej na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. - Prawo atomowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 792, 1669 i 2227 oraz z 2019 r. poz. 730),
• celno-skarbowej prowadzonej w trybie określonym w dziale V rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej,
• prowadzonej na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska w zakresie gospodarki odpadami.

W niektórych przypadkach ustawodawca z kolei wyłączył stosowanie poszczególnych przepisów Prawa przedsiębiorców. Wyjątki od generalnej zasady stosowania tej ustawy znajdziemy w jej art. 61-64.

Kontrola może dotknąć każdego

Teoretycznie kontroli poddany może zostać każdy przedsiębiorca. Często zdarza się, że urzędnicy wizytują osoby prowadzące jednoosobową działalność gospodarczą tuż po jej zarejestrowaniu. Chcą sprawdzić, czy pod wskazanym we wniosku adresem rzeczywiście wykonywane są czynności zawodowe. Z drugiej strony kontroli mogą spodziewać się także doświadczeni przedsiębiorcy, którzy uzyskują duże obroty. To w takich przypadkach najczęściej wykazuje się bowiem nieprawidłowości podatkowe.

Wybór przedsiębiorcy do kontroli nie jest zatem przypadkowy. Zasady w tym zakresie znajdziemy w ustawie. Chodzi tutaj o art. 47 ust. 1, który stanowi, że:

Kontrole planuje się i przeprowadza po uprzednim dokonaniu analizy prawdopodobieństwa naruszenia prawa w ramach wykonywania działalności gospodarczej. Analiza obejmuje identyfikację obszarów podmiotowych i przedmiotowych, w których ryzyko naruszenia przepisów jest największe. Sposób przeprowadzenia analizy określa organ kontroli lub organ nadrzędny.

Szczegółowe analizy sytuacji prawnej i faktycznej przedsiębiorcy nie muszą być prowadzone, gdy istnieje uzasadnione podejrzenie:

• zagrożenia życia lub zdrowia,
• popełnienia przestępstwa lub wykroczenia,
• popełnienia przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego,
• innego naruszenia prawnego zakazu lub niedopełnienia prawnego obowiązku.

Zawiadomienie o planowanej kontroli nie zawsze jest konieczne

Zasadą jest zawiadomienie przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcie kontroli. Pierwszych czynności należy dokonać między 8. a 30. dniem, licząc od doręczenia stosownego pisma. Urzędnicy mogą zacząć jednak wcześniej za zgodą przedsiębiorcy albo w przypadku konieczności pobrania próbek lub dokonania oględzin. Jeżeli natomiast kontrola nie zostanie wszczęta w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, wszczęcie kontroli wymaga ponownego zawiadomienia (art. 48 ust. 1).

W piśmie organu kontrolnego powinno się znaleźć:

• oznaczenie podmiotu kontrolującego,
• oznaczenie podmiotu kontrolowanego,
• data i miejsce wystawienia zawiadomienia,
• wskazanie zakresu przedmiotowego kontroli,
• imię, nazwisko oraz podpis osoby udzielającej upoważnienia z podaniem zajmowanego stanowiska lub funkcji.

Czasami jednak wiedza o zamiarach organu kontrolnego może dawać przedsiębiorcy nieuzasadnioną przewagę. Może być bowiem tak, że wolą urzędników jest wykrycie chociażby przestępstwa podatkowego. W takiej sytuacji nie powinno się dawać kontrolowanemu czasu na ukrycie dokumentów czy zniszczenie innych dowodów. Przewidział to ustawodawca, tworząc w art. 48 ust. 11 katalog wyłączeń od zasady ogólnej. Mianowicie,

Zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy:

• kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej;
• przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia;
• kontrola jest przeprowadzana na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. z 2019 r. poz. 660);
• przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska;
• kontrola jest prowadzona w toku postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2019 r. poz. 369);
• przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania naruszeniu zakazów, o których mowa w art. 44b ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2019 r. poz. 852);
• kontrola jest prowadzona na podstawie art. 23b lub art. 23r ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 755 i 730);
• kontrola jest przeprowadzana na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 1471 i 1479 oraz z 2019 r. poz. 125 i 730) w zakresie poziomów pól elektromagnetycznych emitowanych z instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej;
• przedsiębiorca nie ma adresu zamieszkania lub adresu siedziby lub doręczanie pism na podane adresy było bezskuteczne lub utrudnione;
• kontrola dotyczy przypadków określonych w art. 282c ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
• kontrola jest przeprowadzana na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1344, 1356 i 1629 oraz z 2019 r. poz. 730);
• kontrola jest przeprowadzana na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (z. U. z 2019 r. poz. 972).

Podjęcie czynności kontrolnych

Kontrolę powinno się prowadzić w siedzibie przedsiębiorcy lub w miejscu wykonywania działalności gospodarczej. Urzędnicy nie mogą zawitać do biura pod osłoną nocy – działania można podejmować w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę.

Zmiany miejsca kontroli można dokonać wyłącznie za zgodą albo na wniosek przedsiębiorcy. Czynności mogą odbyć się w miejscu przechowywania dokumentacji, w tym ksiąg podatkowych, jeśli ma to usprawnić przebieg kontroli. Przy spełnieniu tożsamej przesłanki możliwe jest przeniesienie działań do siedziby organu.

Czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organu kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Przepisy szczególne mogą wyłączać ten drugi obowiązek. Wtedy upoważnienie należy dosłać w terminie 3 dni roboczych po wszczęciu kontroli. Taka sytuacja może mieć miejsce jedynie wyjątkowo – jeżeli wystąpi zagrożenie życia albo zdrowia lub gdy istnieje podejrzenie popełnienia przestępstwa.

Przewidziano również jeden przypadek, w którym kontrola może odbyć się nawet bez okazania legitymacji służbowej. Będzie to miało miejsce wtedy, gdy czynności przeprowadza się bez udziału człowieka. Tak, jest to możliwe. Chodzi tutaj o działania z użyciem bezzałogowych statków powietrznych (dronów).

Warto też wiedzieć, jakie elementy musi zawierać wskazane wyżej upoważnienie do kontroli. Bez nich bowiem nie może stanowić podstawy przeprowadzenia jakichkolwiek czynności. Będzie to:

• wskazanie podstawy prawnej,
• oznaczenie organu kontroli,
• datę i miejsce wystawienia,
• imię i nazwisko pracownika organu kontroli uprawnionego do przeprowadzenia kontroli oraz numer jego legitymacji służbowej,
• oznaczenie przedsiębiorcy objętego kontrolą,
• określenie zakresu przedmiotowego kontroli,
• wskazanie daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kontroli,
• imię, nazwisko oraz podpis osoby udzielającej upoważnienia z podaniem zajmowanego stanowiska lub funkcji,
• pouczenie o prawach i obowiązkach przedsiębiorcy.

Przedsiębiorca nie musi być obecny na miejscu

Kontrolowany może na spotkanie z urzędnikami oddelegować dowolną upoważnioną rzez siebie osobę. Czynności mogą odbyć się również w obecności:

• innego pracownika przedsiębiorcy,
• osoby zatrudnionej u przedsiębiorcy w ramach innego stosunku prawnego,
• przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę.

Na miejscu może nie być nawet żadnej z powyższych osób, jeśli:

• stanowią tak ratyfikowane umowy międzynarodowe albo bezpośrednio stosowane przepisy prawa Unii Europejskiej,
• przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia,
• kontrolę prowadzi się w toku postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów,
• przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska.

Czas trwania kontroli

Informacja o planowanym czasie trwania kontroli powinna znaleźć się już w upoważnieniu doręczanym przez organ. Czynności mogą trwać dłużej jedynie w przypadkach uzasadnionych przyczynami niezależnymi od organów. Co do zasady jednak, przedsiębiorca nie może być kontrolowany łącznie w danym roku kalendarzowym dłużej niż:

• 12 dni roboczych – w przypadku mikroprzedsiębiorców,
• 18 dni roboczych – w przypadku małych przedsiębiorców,
• 24 dni robocze – w przypadku średnich przedsiębiorców,
• 48 dni roboczych – w przypadku pozostałych przedsiębiorców.

Może jednak dojść do przekroczenia tych maksymalnych terminów. W przypadku rażącego zaniżenia zobowiązania podatkowego albo zawyżenia straty organy mogą działać dwukrotnie dłużej. Jeżeli wyniki kontroli wykazały rażące naruszenie przepisów prawa przez przedsiębiorcę, można przeprowadzić powtórną kontrolę nie dłuższą niż 7 dni, a jej czasu nie wlicza się do wskazanych limitów.

Żadne ograniczenia nie występują natomiast, jeżeli:

• ratyfikowane umowy międzynarodowe albo bezpośrednio stosowane przepisy prawa Unii Europejskiej stanowią inaczej,
• przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia,
• przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska,
• kontrola jest prowadzona w toku postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów,
• kontrola jest prowadzona na podstawie art. 23b lub art. 23r ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne,
• kontrola dotyczy zasadności dokonania zwrotu podatku od towarów i usług przed dokonaniem tego zwrotu,
• przeprowadzenie kontroli jest realizacją obowiązków wynikających z przepisów prawa Unii Europejskiej o ochronie konkurencji lub przepisów prawa Unii Europejskiej w zakresie ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej,
• kontrola dotyczy podmiotów, którym na mocy odrębnych przepisów właściwy organ wydał decyzję o uznaniu prawidłowości wyboru i stosowania metody ustalania ceny transakcyjnej między podmiotami powiązanymi - w zakresie związanym z wykonaniem tej decyzji,
• kontrola dotyczy zasadności dokonania zwrotu podatku od towarów i usług na podstawie przepisów o zwrocie osobom fizycznym niektórych wydatków związanych z budownictwem mieszkaniowym,
• przeprowadzona kontrola dotyczy zasadności dokonania zwrotu podatku od towarów i usług na podstawie przepisów o zwrocie osobom fizycznym niektórych wydatków poniesionych w związku z budową pierwszego własnego mieszkania,
• jest to kontrola amerykańskich rachunków raportowanych uregulowaną w ustawie z dnia 9 października 2015 r. o wykonywaniu Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki w sprawie poprawy wypełniania międzynarodowych obowiązków podatkowych oraz wdrożenia ustawodawstwa FATCA.

Warto jeszcze wskazać, że co do zasady równocześnie może nastąpić podjęcie i prowadzenie tylko jednej kontroli działalności danego przedsiębiorcy. Wyłączenia od tej reguły są niemal tożsame z tymi wyżej wskazanymi (por. art. 54 ust. 1 i 55 ust. 2 Prawa przedsiębiorców).

Kontrola powinna trwać nieprzerwanie przez okres wskazany w upoważnieniu. Również od tej reguły jest jednak wyjątek. Organ może przerwać kontrolę na czas niezbędny do przeprowadzenia badań próbki produktu lub próbki kontrolnej, jeżeli jedyną czynnością kontrolną po otrzymaniu wyniku badania próbki będzie sporządzenie protokołu kontroli. Czasu tego nie wlicza się do wyżej wskazanych limitów, jeśli przedsiębiorca mógł swobodnie wykonywać swoją działalność.

Protokół i książka kontroli

Zwieńczeniem kontroli jest sporządzenie protokołu. Kontrolowanemu przysługuje prawo do sformułowania wobec niego zastrzeżeń. Można w ich treści wskazać dowody na poparcie swojego stanowiska. Brak jest zasady zobowiązującej organ kontrolny do ustosunkowania się do zastrzeżeń. W niektórych przypadkach przewidują to jednak przepisy szczególne. Będzie tak chociażby w ramach kontroli podatkowej. Bez żadnych bezpośrednich konsekwencji może jednak nastąpić odrzucenie stanowiska kontrolowanego. Wątpliwości warto jednak zgłosić, gdyż mogą one posłużyć w ewentualnym postępowaniu pokontrolnym (np. podatkowym, które może prowadzić do nałożenia zobowiązań pieniężnych).

Przedsiębiorca jest obowiązany prowadzić i przechowywać w swojej siedzibie upoważnienia i protokoły kontroli oraz książkę kontroli. Ta ostatnia powinna zawierać:

• oznaczenie organu kontroli,
• oznaczenie upoważnienia do kontroli,
• zakres przedmiotowy przeprowadzonej kontroli,
• daty podjęcia i zakończenia kontroli.

Dokumentację można prowadzić w formie papierowej lub elektronicznej. Przedsiębiorca musi okazać książkę zawierającą dane z poprzednich kontroli niezwłocznie po wszczęciu przez urzędników nowych czynności. Przedsiębiorca nie okazuje książki kontroli, jeśli jest to niemożliwe ze względu na udostępnienie jej innemu organowi. W takim przypadku przedsiębiorca okazuje książkę kontroli w siedzibie organu kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia zwrotu tej książki przez inny organ kontroli.

Dzięki wglądowi do książki kontroli organ może ustalić, czy doszło już w przeszłości do wykonywania tożsamych czynności. Jest to istotne, gdyż zgodnie z ogólną zasadą urzędnicy nie mogą dwukrotnie badać tych samych kwestii. Wyjątki od tej reguły znajdziemy w art. 58 ust. 2 Prawa przedsiębiorców.

Sprzeciw przedsiębiorcy

Ustawodawca nie przewidział formalnej drogi zaskarżania protokołu kontroli. Wprowadził jednak możliwość złożenia sprzeciwu co do poszczególnych czynności kontrolnych. Chodzi tutaj o działania prowadzone na podstawie przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58 Prawa przedsiębiorców. Sprzeciw jest niedopuszczalny jedynie, gdy dokonanie danej czynności było niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia.

Sprzeciw wnosi się na piśmie do organu kontroli, którego czynności on dotyczy. Przedsiębiorca ma na to 3 dni robocze od dnia dokonania zaskarżanej czynności. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego. Złożenie tego dokumentu powoduje wstrzymanie biegu czasu trwania kontroli oraz czynności kontrolnej, której sprzeciw dotyczy.

Tenże środek zaskarżenia jest rozpatrywany w terminie 3 dni od jego otrzymania. Formą właściwą do załatwienia sprawy jest postanowienie o odstąpieniu od danej czynności albo o kontynuowaniu kontroli. Nierozpatrzenie sprzeciwu w terminie jest równoznaczne w skutkach z wydaniem przez organ właściwy postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych. Od orzeczenia służy zażalenie. Tutaj termin na jego wniesienie oraz rozpatrzenie wynosi 7 dni. Skutek zaniechania organu jest tożsamy z wyżej wskazanym.

Co istotne, sprzeciw i zażalenie rozpatruje się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ma to istotny dla przedsiębiorcy skutek – od negatywnego dla niego rozstrzygnięcia ostatecznego przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.