ETS - odmowa wydania wizy musi być zaskarżalna

W przedmiotowej sprawie w dniu 13 grudnia 2017 roku Europejski Trybunał wydał wyrok w sprawie zaskarżonej decyzji o odmowie wydania wizy.

Soufiane El Hassani wystąpił do Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Rabacie o wydanie mu wizy Schengen dla celów odwiedzenia swojej żony i swojego dziecka, będących obywatelami polskimi. W przedmiocie tego wniosku konsul wydał decyzję odmowną. Zgodnie z tym, co przewidziano w polskich przepisach proceduralnych, S. El Hassani złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez konsula, który ponownie odmówił wydania wizy na tej podstawie, że brak jest pewności co do intencji opuszczenia terytorium Polski przez S. El Hassaniego przed upływem terminu ważności wizy.

Skarga do WSA

Skarżący w postępowaniu głównym wniósł wówczas skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazał, iż odmowa wydania wizy w tych okolicznościach stanowi naruszenie art. 60 ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Ponadto uważa on, że art. 76 ustawy o cudzoziemcach nie przewiduje standardu ochrony zgodnego z wymaganiami art. 13 w/w Konwencji.

Soufiane El Hassani wskazał także, że chociaż jego żona i dziecko są obywatelami polskimi, ustawodawstwo polskie nie zezwala mu - w przeciwieństwie do będących cudzoziemcami małżonków obywateli innych państw członkowskich Unii - na wniesienie skargi do sądu administracyjnego w przypadku odmowy wydania wizy.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Zagranicznych wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej zgodnie z art. 5 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a posiłkowo o oddalenie skargi i umorzenie postępowania.

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym

W konsekwencji S. El Hassani wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o zwrócenie się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczącego wykładni art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego w celu rozstrzygnięcia, czy przepis ten obejmuje swoim zakresem stosowania również prawo do wystąpienia o sądową kontrolę decyzji odmawiającej wydania wizy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 5 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekając, że sprawa ze skargi wniesionej na decyzję o odmowie wydania przez konsula wizy Schengen nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Ponadto sąd ten odmówił zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału.

Skarga do NSA

S. El Hassani wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnosząc w istocie, że jako obywatel państwa trzeciego niebędący członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii w rozumieniu ustawy o wjeździe na terytorium został pozbawiony prawa do skutecznego środka odwoławczego do sądu.

Według sądu odsyłającego w polskim porządku prawnym możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji w sprawach wiz jest uzależniona zarówno od tego, który organ wydał kwestionowaną decyzję, jak i od statusu osoby wnoszącej skargę.

O ile bowiem decyzje krajowych organów o odmowie wydania wizy wydane przez komendanta placówki Straży Granicznej albo Ministra Spraw Zagranicznych oraz o odmowie przedłużenia wizy wydane przez wojewodę podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o tyle nie zawsze tak jest w wypadku decyzji o odmowie wydania wizy, w tym wizy Schengen, wydanej przez konsula.

Obywatel państwa trzeciego może wnieść skargę do sądu administracyjnego na taką decyzję, tylko jeśli jest członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu - strony umowy o EOG lub Konfederacji Szwajcarskiej w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o wjeździe na terytorium. Pozostałym obywatelom państw trzecich przysługuje zgodnie z art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wyłącznie administracyjny środek odwoławczy, mianowicie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ.

Naruszenie kodeksu wizowego

Sąd odsyłający stwierdza, że brak właściwości sądów administracyjnych w sprawach wiz wydawanych przez konsulów, co przewiduje art. 5 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, może naruszać art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego w związku z art. 47 akapit pierwszy karty, który gwarantuje prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
'Czy art. 32 ust. 3 [kodeksu wizowego], z uwagi na motyw 29 preambuły [do tego kodeksu] i art. 47 akapit pierwszy [karty], należy rozumieć w ten sposób, że nakłada na państwo członkowskie obowiązek zagwarantowania środka zaskarżenia (odwołania) do sądu?.'

Przepisy unijne

Cała sprawa była analizowana z uwzględnieniem rozporządzenia, które określa podstawowe prawa i jest zgodne z zasadami uznanymi w szczególności w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przyjętej przez Radę Europy (w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.) oraz w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej.

Artykuł 1 ust. 1 tego rozporządzenia ma następujące brzmienie:
'Niniejsze rozporządzenie określa tryb i warunki wydawania wiz na tranzyt przez terytorium państw członkowskich lub planowane pobyty na terytorium państw członkowskich nieprzekraczające 90 dni w ciągu każdego 180-dniowego okresu.'

Artykuł 32 ust. 1 i 3 wspomnianego rozporządzenia stanowi:
'1. Bez uszczerbku dla art. 25 ust. 1 odmawia się wydania wizy, jeżeli:
[...]
b) poważne wątpliwości budzi autentyczność dokumentów uzupełniających przedstawionych przez osobę ubiegającą się o wizę lub prawdziwość ich treści, wiarygodność oświadczeń złożonych przez osobę ubiegającą się o wizę lub jej zamiar opuszczenia terytorium państw członkowskich zanim wygaśnie termin ważności wizy, o którą osoba ubiegająca się o wizę występuje.
[...]
3. Osobom ubiegającym się o wizę, którym odmówiono wydania wizy, przysługuje prawo do odwołania się od takiej decyzji. Postępowanie odwoławcze jest prowadzone przeciwko państwu członkowskiemu, które podjęło ostateczną decyzję w sprawie wniosku, zgodnie z prawem krajowym tego państwa członkowskiego. Państwa członkowskie udzielają osobom ubiegającym się o wizę informacji dotyczących trybu postępowania w przypadku odwołania, jak określono w załączniku VI.'

Przepisy krajowe

Według prawa polskiego Artykuł 76 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (dalej 'ustawa o cudzoziemcach') stanowi:
'Od decyzji o odmowie wydania wizy Schengen [...] wydanej przez:
1) konsula - przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten organ;
2) komendanta placówki Straży Granicznej - przysługuje odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej.'

Artykuł 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej 'prawem o postępowaniu przed sądami administracyjnymi') brzmi następująco:
'Sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach:
[...]
4) wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG) lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin [zwanej dalej »ustawą o wjeździe na terytorium«].

Prawo do odwołania się

Trybunał przypomniał, że zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego osobom ubiegającym się o wizę, którym odmówiono wydania wizy, przysługuje prawo do 'odwołania się' od takiej decyzji, przy czym postępowanie odwoławcze ma być prowadzone przeciwko państwu członkowskiemu, które podjęło ostateczną decyzję w sprawie wniosku 'zgodnie z prawem krajowym tego państwa członkowskiego'.

Wynika z tego, że w wypadku ostatecznej decyzji o odmowie wydania wizy przepis ten wyraźnie przyznaje osobom ubiegającym się o wizę możliwość odwołania się zgodnie z prawem krajowym państwa członkowskiego, które podjęło tę decyzję.

Prawodawca Unii pozostawił zatem w gestii państw członkowskich decyzję w przedmiocie charakteru i konkretnych zasad procedur odwoławczych dostępnych dla osób ubiegających się o wizę.

Zasady równoważności i skuteczności

W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wobec braku norm Unii w tej dziedzinie na mocy zasady autonomii proceduralnej do wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy uregulowanie szczegółowych zasad proceduralnych dotyczących środków prawnych mających na celu ochronę uprawnień przysługujących podmiotom prawa. Pod warunkiem jednak, że zasady te:

  • nie są mniej korzystne niż te odnoszące się do podobnych sytuacji podlegających prawu krajowemu (zasada równoważności) oraz
  • że w praktyce nie uniemożliwiają lub nie czynią nadmiernie uciążliwym wykonywania uprawnień przyznanych w prawie Unii (zasada skuteczności)

Z powyższego wynika, że obie kumulatywne przesłanki - a mianowicie poszanowanie zasady równoważności i zasady skuteczności - powinny zostać spełnione, aby państwo członkowskie mogło powołać się na zasadę autonomii proceduralnej w sytuacjach, które są regulowane przez prawo Unii.

Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem prawa podstawowe chronione w porządku prawnym Unii w zamierzeniu znajdują zastosowanie we wszystkich sytuacjach podlegających prawu Unii, ale nie poza takimi sytuacjami. Z tego względu Trybunał przypomniał już, że nie jest władny oceniać zgodności z kartą przepisów krajowych, które nie mieszczą się w zakresie zastosowania prawa Unii. Natomiast jeżeli przepisy takie wchodzą w zakres zastosowania tego prawa, Trybunał, rozpatrując pytanie prejudycjalne, powinien udzielić wszelkich wyjaśnień interpretacyjnych koniecznych do oceny przez sąd krajowy zgodności tych przepisów z prawami podstawowymi, których ochronę zapewnia.

Reasumując

Państwo członkowskie ma obowiązek ustanowienia procedury odwoławczej od decyzji o odmowie wydania wizy, której szczegółowe zasady należą do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego, przy poszanowaniu zasad równoważności i skuteczności. Procedura ta musi gwarantować na pewnym etapie postępowania środek odwoławczy do sądu.