Systemowe uporządkowanie sfery spółdzielczości

Już w ubiegłym roku Rzecznik Praw Obywatelskich dostrzegł pilną potrzebę systemowego ustawowego uporządkowania sfery spółdzielczości, w tym spółdzielczości mieszkaniowej. Natomiast w dniu 12 marca 2018 roku zwrócił się do Ministra Inwestycji i Rozwoju o zajęcie stanowiska w w/w kwestii.

Potrzeba zmian przepisów o spółdzielniach

Obecny stan prawny dotyczący strefy spółdzielczości jest powszechnie krytykowany. Krytyka dociera zarówno ze strony samych spółdzielców, jak też ze strony sądów, które muszą stosować niejasne, niespójne, czy wręcz nieracjonalne przepisy. Ponadto, potrzebę zmian obowiązujących przepisów sygnalizuje corocznie Sąd Najwyższy podejmując uchwały dotyczące niejasnych obszarów spółdzielczości. Rzecznik skupił się na potrzebie analizy obecnych regulacji dotyczących funkcjonowania walnych zgromadzeń w spółdzielniach mieszkaniowych. Dla przypomnienia warto wskazać, że zgodnie z przepisami obowiązującymi do czasu nowelizacji ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, dokonanej ustawą z dnia 14 czerwca 2007r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw problematyka funkcjonowania organów spółdzielni była uregulowana w zasadzie jednolicie w stosunku do wszystkich typów spółdzielni w przepisach ustawy – Prawo spółdzielcze.

Organy spółdzielni

Zgodnie z art. 35 tej ustawy organami spółdzielni są:

  • walne zgromadzenie;
  • rada nadzorcza;
  • zarząd;

W spółdzielniach, w których walne zgromadzenie jest zastąpione przez zebranie przedstawicieli - zebrania grup członkowskich (art. 59). Powyższe uregulowanie odnosiło się w pełni do spółdzielni mieszkaniowych. Jednakże w powołanej nowelizacji do ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z 2007r. dokonano zasadniczej zmiany tego modelu. Wprowadzono – w art. 8 tej ustawy – zasadę, że w spółdzielniach mieszkaniowych walne zgromadzenie nie może być zastąpione przez zebranie przedstawicieli.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. spółdzielnie istniejące w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy miały dokonać zmian swoich statutów nie później niż do dnia 30 listopada 2007 r. Zgłoszenia do Krajowego Rejestru Sądowego tych zmian spółdzielnie miały dokonać w ciągu 30 dni od dnia podjęcia uchwały; nie później niż do dnia 30 grudnia 2007 r., stosownie do wymagań niniejszej ustawy i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze.

Zmiany ustawy nie zostały w praktyce zrealizowane

Jednakże intencja ustawodawcy, aby w stosunkowo krótkim czasie wszystkie spółdzielnie mieszkaniowe dostosowały formę funkcjonowania najwyższego organu do nowych przepisów, wyrażona w przywołanym art. 9 ustawy zmieniającej z 2007r. nie została w praktyce zrealizowana, pomimo upływu ponad 10 lat. Zasadniczym powodem tego stanu rzeczy wydaje się być niepełna regulacja przejściowa w tym przepisie. Wyraża się ona w tym, iż brak towarzyszącego temu unormowaniu przepisu, podobnego do art. 54 ust. 2 zdanie drugie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, który by stwierdzał, że w razie sprzeczności między postanowieniami dotychczasowych statutów spółdzielni, a przepisami ustawy stosuje się przepisy ustawy.

Zagadnienie prawnej dopuszczalności funkcjonowania w spółdzielniach mieszkaniowych zebrań przedstawicieli budziło liczne spory zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie. Ostatecznie, zgodnie z ugruntowanym od lat stanowiskiem sądów zebranie przedstawicieli członków spółdzielni mieszkaniowej, która nie dopełniła w terminie obowiązków przewidzianych w art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, pozostało organem spółdzielni na podstawie dotychczasowego statutu.

Skargi do RPO

Ze skarg, które wpływają do Biura RPO jasno wynika, że w obrocie prawnym nadal funkcjonują spółdzielnie mieszkaniowe, w których najwyższym organem jest zebranie przedstawicieli. Tego stanu rzeczy nie akceptują członkowie spółdzielni. Zainteresowani są oni zwiększeniem swego wpływu na działalność najwyższego organu spółdzielni poprzez bezpośredni udział w posiedzeniach walnych zgromadzeń. W swoich skargach osoby te zwracają uwagę na fakt, że nie istnieją żadne środki prawne, które umożliwiałyby w praktyce realizację płynącego z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007r. obowiązku dokonania zmian w statutach i zastąpienia zebrania przedstawicieli walnym zgromadzeniem wszystkich członków spółdzielni.

Uchwała Sądu Najwyższego

W uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego w sprawie III CZP 84/11 Sąd Najwyższy wskazał, iż termin do dokonania zmian w statutach spółdzielni mieszkaniowych, polegających na zastąpieniu zebrań przedstawicieli walnym zgromadzeniem, ma charakter instrukcyjny. Przemawia za tym to, że z niezachowaniem terminu określonego w art. 9 ustawy zmieniającej z 2007r. nie łączą się żadne konsekwencje o charakterze materialnoprawnym, które można poddać ocenie z punktu widzenia ogólnej instytucji dawności lub możliwości realizacji prawa podmiotowego, z upływem którego to terminu
prawo by wygasało. Z niezachowaniem terminu do podjęcia uchwał o zmianach w statutach (30 listopada 2007 r.) i zgłoszenia zmiany do rejestru (30 grudnia 2007 r.) nie wiąże się zatem ustanie bytu zebrań przedstawicieli. Zebrania te pozostają organem spółdzielni, a podejmowane przez nie uchwały są istniejące i ważne, jeżeli nie zachodzą ogólne przesłanki pozwalające na zakwestionowanie ich ważności.

Sąd Najwyższy wskazał dalej, że naruszenie tych terminów może łączyć się, w wypadku spełnienia wymaganych przesłanek ustawowych, z zastosowaniem wobec spółdzielni sankcji przymuszających do dokonania zmian statutowych, wynikających zwłaszcza z ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym.
Szerzej ten ostatni pogląd Sąd Najwyższy przedstawił w wyroku z dnia 8 stycznia 2010r., w którym stwierdził, że sankcje związane z naruszeniem przez spółdzielnię obowiązków wskazanych w art. 9 ust. 1 zm. u.s.m. zostały określone przede wszystkim w ustawie o KRS. Odnośnie powyższego Sąd Najwyższy ostatnio miał na kanwie podobne zagadnienie. SN stwierdził, że następcze stwierdzenie przez sąd rejestrowy niezgodności z przepisami prawa treści statutu spółdzielni, stanowiącego podstawę jej wcześniejszego zarejestrowania, nie uzasadnia wszczęcia postępowania przymuszającego na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym.

Czy można wszcząć postępowanie przymuszające?

Podstawę wniesienia zagadnienia prawnego w tej sprawie stanowiła właśnie kwestia, czy dopuszczalne jest wszczęcie postępowania przymuszającego na podstawie art. 24 ustawy o KRS, w sytuacji gdy sąd rejestrowy stwierdzi, że statut spółdzielni nie został dostosowany do zmienionych przepisów prawa. Sąd Najwyższy wskazał w uzasadnieniu uchwały, że „ustawodawca, dostrzegając znaczenie Krajowego Rejestru Sądowego jako rejestru publicznego mającego zapewniać pewność i bezpieczeństwo obrotu prawnego oraz niebezpieczeństwo związane z istnieniem w nim wpisów niezgodnych z prawem, wprowadził samodzielną regulację umożliwiającą następczą kontrolę orzeczeń sądów rejestrowych, jednak ograniczył ją do spółek kapitałowych.

Art. 172 k.s.h. i art. 373 k.s.h. zawierają bezpośrednie odesłanie do postępowania przymuszającego z art. 24 ustawy o KRS wskazując, że jeżeli po zarejestrowaniu spółki zostały stwierdzone braki wynikłe z niedopełnienia przepisów prawa, sąd rejestrowy, z urzędu albo na wniosek osób mających interes prawny, wzywa do usunięcia braków i wyznacza w tym celu odpowiedni termin, a jeżeli spółka nie uczyni zadość wezwaniu może nakładać grzywny według zasad określonych w przepisach o Krajowym Rejestrze Sądowym.

Kompetencji takiej nie przyznano sądowi w odniesieniu do szczególnych korporacyjnych osób prawnych jakimi są spółdzielnie, mimo ich znaczącej roli w obrocie prawnym i szerokiego spektrum uczestnictwa w obrocie, nie ograniczającego się do działalności gospodarczej.” Sąd Najwyższy zwrócił także uwagę, iż sąd rejestrowy wprawdzie wszczyna postępowanie przymuszające na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o KRS, ale w wypadku bierności zarządu nie może z urzędu ani wykreślić ani dokonać wpisu (art. 24 ust. 3).

Przedstawiciele doktryny prawniczej podkreślają, że możliwość wszczynania postępowania przymuszającego jest ograniczona, m.in. nie może dotyczyć wpisów fakultatywnych, dokonywanych z urzędu, uchybienia ustawowemu terminowi zgłoszenia, po dokonaniu tej czynności. Fakt, iż podniesiony problem wciąż staje się przedmiotem rozstrzygania przez sądy, wskazuje na jego stałą aktualność oraz istotne znaczenie dla członków spółdzielni mieszkaniowych.

Niezadowolenie członków spółdzielni

Powyższe uwagi wskazują jednoznacznie, iż nie istnieją w systemie prawa sankcje, które pozwalałyby na doprowadzenie do sytuacji, w której zebranie przedstawicieli członków spółdzielni mieszkaniowej zostałoby zastąpione walnym zgromadzeniem, jeżeli stosowna uchwała o zmianie statutu nie zostanie uchwalona przez zebranie przedstawicieli i zarejestrowana w KRS. Tego stanu rzeczy nie mogą zrozumieć i zaakceptować członkowie spółdzielni mieszkaniowych zainteresowani udziałem w walnych zgromadzeniach. Zwracają uwagę, iż możliwość zmian blokuje często nieliczna i niereprezentatywna grupa członków, wybranych przed laty jako przedstawiciele. Uwagi krytyczne RPO obejmują także regulacje dotyczące funkcjonowania walnych zgromadzeń. Stworzyła podstawę do realizowania zasad demokracji bezpośredniej w tych spółdzielniach. Niestety, przedstawione rozważania wskazują, iż w stosunku do niektórych spółdzielni możliwość ta okazała się iluzoryczna. W tych okolicznościach wydaje się, że rozwiązanie problemu i spełnienie oczekiwań członków spółdzielni mieszkaniowych, w których nadal funkcjonują zebrania przedstawicieli członków, że organ ten zostanie zastąpiony walnym zgromadzeniem, jest niemożliwe bez dokonania zmian ustawowych.