Prawo polskie a unijne – które z nich ma pierwszeństwo?

Od wejścia Polski do Unii Europejskiej minęło już przeszło 14 lat. Wciąż jednak nie wszyscy mają świadomość, że nasze członkostwo w tych międzynarodowych strukturach to nie tylko dotacje na rozwój infrastruktury czy ostatnie spory o praworządność.

Równie istotne i bezpośrednio wpływające na życie obywateli są zmiany w hierarchii źródeł prawa. Obecnie polski ustawodawca nie ma już decydującego wpływu na kształt praw i obowiązków obywateli. O wielu aspektach naszego życia decyduje prawodawca unijny.

Konstytucja nas nie obroni

Wystarczy rzut oka na Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej aby stwierdzić, że jest ona sprzymierzeńcem europejskiej integracji. Zwróćmy bowiem uwagę na jej art. 90 ust. 1, zgodnie z którym: Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Wprost dopuszczono więc możliwość zrzeczenia się części suwerenności na rzecz ponadnarodowego podmiotu, którym to jest właśnie Unia Europejska.

Dalej, art. 91 ust. 2 Konstytucji stanowi, że: Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie – a więc w tym przypadku unijne traktaty – ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. To jednak nie wszystko. Z ust. 3 wskazanego artykułu wynika, że podobną pozycję w hierarchii krajowych źródeł prawa mają niektóre regulacje uchwalane przez prawodawców organizacji międzynarodowych, a więc w tym przypadku Parlament i Radę Unii Europejskiej. Przepisy unijnych aktów prawnych powinny być też bezpośrednio stosowane, co oznacza konieczność brania ich pod uwagę przez organy władzy sądowniczej.

Teoretycznie więc hierarchia źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Polsce przedstawia się następująco:

• Konstytucja
• Umowy międzynarodowe ratyfikowane za uprzednią zgodą ustawową, w tym unijne traktaty
• Przepisy prawa wydawane przez unijnego ustawodawcę – rozporządzenia, dyrektywy i decyzje
• Ustawy krajowe
• Inne umowy międzynarodowe
• Rozporządzenia

Istotny problem praktyczny pojawia się w przypadku sprzeczności regulacji unijnych z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z jednej strony są one niżej usytuowane w hierarchii źródeł prawa. Z drugiej jednak, ich pominięcie nawet z powodu niezgodności z ustawą zasadniczą może wiązać się z nałożeniem sankcji przez Komisję Europejską. Tak naprawdę sensowne rozwiązanie tej patowej sytuacji nie istnieje. W doktrynie przyjmuje się, że Polska może: a) postąpić w zgodzie z Konstytucją, narażając się na konsekwencje, z wydaleniem z Unii Europejskiej włącznie, b) wypowiedzieć traktaty, a co za tym idzie wystąpić z tejże międzynarodowej organizacji albo c) zmienić Konstytucję. Trudno się nie zgodzić, że żaden z tych wariantów nie może być uznany za satysfakcjonujący.

Rodzaje unijnych aktów prawnych i zasady ich stosowania

Bezpośrednie stosowanie unijnych regulacji oznacza obowiązek uwzględnienia ich w wydawaniu wyroków sądowych czy decyzji administracyjnych oraz w kształtowaniu umownych stosunków prawnych. Warto więc mieć świadomość, które konkretnie rodzaje aktów normatywnych odnoszą właśnie taki skutek dla polskiego porządku prawnego.

Traktaty

Na samym początku należy wskazać traktaty. Uznaje się je bowiem za umowy międzynarodowe, stosowane bezpośrednio na mocy samych już przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Chodzi tutaj o Traktat o Unii Europejskiej oraz Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zawierają one podstawowe zasady z wszelkich dziedzin prawa, takie jak swoboda przedsiębiorczości, ochrona własności czy zakaz naruszania konkurencji rynkowej.

Rozporządzenia unijne

Po drugie, wprost stosowane powinny być przepisy rozporządzeń unijnych. Wynika to z art. 288 akapit 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który stanowi, że: Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Jeśli idzie o formę, ten akt prawny przypomina najczęściej polską ustawę. Wyraźną różnicę widać jedynie w preambule, którą prawodawca unijny zawsze mocno rozbudowuje. Warto w tym miejscu zwrócić również uwagę na treść art. 291 ust. 1 TFUE, zgodnie z którym: Państwa Członkowskie przyjmują wszelkie środki prawa krajowego niezbędne do wprowadzenia w życie prawnie wiążących aktów Unii. Oznacza to nie tylko obowiązek publicznego ogłaszania rozporządzeń, ale również dostosowania do ich treści wszystkich krajowych przepisów dotąd odmiennie regulujących dane zagadnienie. Możliwe również, że konieczne stanie się wprowadzenie regulacji pomagających we wdrożeniu rozporządzenia.

Dyrektywy

Po trzecie, istotne są również – chyba najczęściej uchwalane przez unijnego ustawodawcę – dyrektywy. Różnią się one od rozporządzeń tym, że wiążą państwa członkowskie nie co do samej treści, ale co do rezultatu, który ma być dzięki nim osiągnięty. Oznacza to konieczność dokonania tak zwanej „implementacji”, to znaczy wprowadzenia do obrotu prawnego przez krajowego ustawodawcę aktów prawnych zgodnych z założeniami dyrektywy. Polski Sejm ma więc w tym przypadku swobodę w zakresie formułowania regulacji, byle tylko odpowiadały one woli ustawodawcy europejskiego. Co istotne, tego rodzaju unijny akt zawiera w swojej treści również termin, w którym należy dokonać implementacji. Zaniechanie ze strony prawodawcy krajowego albo niewłaściwe wdrożenie naraża państwo członkowskie na sankcję a obywatelom pozwala – w stosunkach z władzami publicznymi – powoływać się bezpośrednio na dyrektywy, co  jest niemożliwe w przypadku ich prawidłowej implementacji.

Decyzje

Po czwarte, aktem wiążącym jest również decyzja. Może ona zawierać w swojej treści konkretnych adresatów (poszczególne państwa), wtedy wyłącznie oni mają obowiązek jej stosowania. Ten rodzaj aktu normatywnego nie jest tak rozpowszechniony jak rozporządzenie oraz dyrektywa.

Znajomość prawa Unii może pomóc w walce o swoje prawa

Na temat stosowania prawa unijnego przez państwo członkowskie można patrzeć z dwóch perspektyw. Eurosceptyk stwierdzi, ze mamy do czynienia z nadmierną ingerencją obcego ponadnarodowego podmiotu w sprawy krajowe. Z drugiej jednak strony, dzięki temu obywatele dysponują szerszym wachlarzem narzędzi służących do obrony ich praw w starciu z państwem czy innymi podmiotami prywatnymi. Każdy bowiem, występując przed sądem, może powoływać się nie tylko na ustawy i polskie rozporządzenia, ale również na unijne akty prawne. A te często zawierają szersze gwarancje ochrony praw i wolności niż przewidują to polskie przepisy. Warto o tym pamiętać i korzystać z tych przywilejów.