Kiedy należy udostępnić nieruchomość

W przedmiotowej sprawie Starosta odmówił zobowiązania właścicielki nieruchomości do jej udostępnienia w celu wykonania czynności związanych z remontem przewodów i słupów służących do przesyłania energii elektrycznej.

Organ wskazał, że skarżąca spółka zwróciła się o wydanie decyzji zobowiązującej właścicielkę do udostępnienia nieruchomości w trybie art. 124b u.g.n., celem przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej.

Wniosek został uzasadniony tym, że na przedmiotowej działce przebiega ww. linia, a stan techniczny posadowionych urządzeń energetycznych wymaga dokonania prac eksploatacyjnych i remontowych. Trasa remontowanej linii pozostałaby bez zmian.

W uzasadnieniu decyzji, posługując się analizą pojęć zawartych w Prawie budowlanym oraz opierając się na orzecznictwie sądowym, wskazano, że zakres opisanych przez wnioskodawcę prac świadczy o modernizacji i przebudowie sieci elektroenergetycznej. W sytuacji gdy zakres wymienionych prac wykracza poza definicję remontu istniejącej linii elektroenergetycznej, to podstawą do zobowiązania właściciela nieruchomości do ich udostępnienia nie może być art. 124b u.g.n.

Od powyższej decyzji złożyła odwołanie do Wojewody.

Decyzja Wojewody

Wojewoda decyzją utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z wniosku wynika, iż prace miały polegać na wymianie istniejących przewodów oraz istniejących słupów bez zmiany przebiegu linii w celu zapewnienia bezpieczeństwa oraz wymaganych normą odległości pionowych od gruntu i obiektów krzyżowanych i miały obejmować wymianę istniejącej linii napowietrznej. Wskazano także na fakt, że wymiana przedmiotowych linii napowietrznych pozwoli na zwiększenie poboru mocy oraz przyczyni się do poprawy pewności zasilania odbiorców. Podkreślono przy tym, że zwiększone zostaną możliwości przesyłowe linii napowietrznych.

Art. 124b u.g.n. stanowi w ust. 1, że "starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności".

Regulacja zawarta w powyższym przepisie jest swego rodzaju czasowym wywłaszczeniem polegającym na temporalnym ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Mając na uwadze szczególną ochronę uprawnień właścicielskich do nieruchomości gwarantowaną przepisami prawa powszechnie obowiązującego, wszelkie ograniczenia w tym względzie są zawsze wyjątkami. Powinny następować jedynie w ściśle określonych prawem sytuacjach.

Zmiana parametrów nie jest remontem

Powołując się na wyrok NSA organ wskazał, że "sama wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego". Jakakolwiek zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego.

Z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane wynika, że roboty budowlane wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiące bieżącej konserwacji, są remontem. Przy wykonywaniu tego rodzaju robót budowlanych dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. Za remont uważane są tylko takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a więc takiego, który istniał w danym obiekcie budowlanym. Wobec tego remontem nie będą roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu, nawet z wykorzystaniem materiałów budowlanych pozyskanych z obiektu rozebranego w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami obiektowi pierwotnemu.

Remontowany obiekt musi istnieć, aby można było mówić o jego remoncie, dlatego przy tej czynności następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. Ocena, czy mamy do czynienia z remontem, jest uzależniona od zakresu planowanych prac. Przy remoncie nie powinno dochodzić do realizacji nieistniejących uprzednio elementów obiektu ani do zmiany położenia obiektu i jego gabarytów. Nie ma przy tym decydującego znaczenia fakt, czy gabaryty te uległy zwiększeniu, czy też zmniejszeniu. Prace takie nie będą bowiem mieściły się w definicji remontu.

Przebudowa to nie remont

W przedmiotowej sprawie:

  • demontaż istniejącej linii, co wynika z przedłożonych wytycznych programowych oraz
  • postawienie w jej miejscu zupełnie nowego urządzenia,

nie spełnia przesłanek definicji remontu. Zmianie zgodnie z przedstawionymi dokumentami ulegają choćby wysokość, kubatura, przekrój, powierzchnia zabudowy słupów. Fakt ten uniemożliwia zakwalifikowanie robót jako remontu. Na przedmiotowej linii bowiem zostaną wymienione przewody. Nie może więc budzić wątpliwości, że spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu. Fakt ten potwierdzają także zapisy w wytycznych programowych na modernizację przedmiotowej linii, gdzie zapisano wprost że w wyniku planowanych prac "zwiększone zostaną możliwości przesyłowe linii". W wytycznych programowych dla planowanej inwestycji zapisano nawet konieczność wybudowania nowych odcinków linii napowietrznej.

Zakres i rodzaj prac wskazanych przez wnioskodawcę stanowi więc określoną w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego "przebudowę", przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

W opinii Wojewody, który podzielił stanowisko Starosty o braku remontowego charakteru inwestycji, przeprowadzony proces wykładni pojęć użytych w art. 124b u.g.n. oraz materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalają stwierdzić, że zakres planowanych prac świadczy o robotach, które nie są objęte dyspozycją art. 124b ust. 1 u.g.n., a w szczególności, że nie polegają one na remoncie i konserwacji napowietrznej linii energetycznej 15 kV.

Wobec powyższego spółka złożyła skargę.

Skarga do WSA

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał jednoznacznie, iż skarga jest niezasadna.

Zgodnie z treścią art. 124b ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody.

Wynika z tego, że udostępnienie nieruchomości na rzecz podmiotu zawiadującego instalacją służącą do dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, oraz niezbędnymi do jej działania obiektami i urządzeniami następuje na wniosek tego podmiotu w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia prac remontowych, konserwujących lub eliminujących skutki zaistniałej awarii.

Przytoczony przepis przewiduje szczególny wypadek czasowego ograniczenia wykonywania prawa własności na podstawie decyzji administracyjnej, stanowiący postać wywłaszczenia. Właściciel ograniczany jest w swoim prawie w ten sposób, że musi znosić korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie w sposób wynikający z komentowanego artykułu i określony w decyzji zezwalającej na korzystanie z nieruchomości. Okoliczność, że mamy do czynienia z ograniczeniem prawa własności, determinuje ścieśniającą wykładnię ww. przepisu.

Definicja remontu i przebudowy

Zasadnie organ wskazał, że w celu określenia pojęcia "remontu" należy odwołać się do definicji "remontu" zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Dokonując analizy powyższej definicji stwierdzić należy, że, aby określone czynności zakwalifikować można było jako remont, muszą być one oparte na wskazanych przez ustawodawcę podstawach: prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, nie będąc jednocześnie jego konserwacją. Remont zatem nie może stanowić ani przebudowy ani rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.

Przebudowa natomiast zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Różnicę określa zmiana parametrów budowlanych

Jak wynika z zestawienia ww. przepisów, zasadniczą różnicę pomiędzy tymi dwoma pojęciami z zakresu prawa budowlanego stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, którą wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny. Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont.

Organ ustala, czy roboty zmienią parametry użytkowe obiektu

Rzeczą organu w niniejszym postępowaniu było zatem ustalenie, czy zakres i planowany efekt robót budowlanych zamierzonych przez inwestora doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, czy też polegać będzie wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego bez zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych.
Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym – napowietrzną linią elektroenergetyczną. Determinuje to pewną specyfikę oceny prac wykonywanych w ramach takiego obiektu. W świetle art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Oznacza to, że linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość.

Z tej perspektywy należy więc oceniać prace wykonywane na obiekcie liniowym. Jeżeli zatem roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego.

Kiedy roboty budowlane są remontem?

Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich, jak:

  • zmiana napięcia,
  • długości linii napowietrznej,
  • zmiana jej przebiegu,
  • zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów,
  • zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego.

Zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Ponadto zamierzone prace nie mogą dotyczyć całego obiektu budowlanego.

Z powyższego wynika, że nie jest możliwe kwalifikowanie działań na przedmiotowej działce odmiennie, niż na pozostałej części linii elektroenergetycznej, która ma być objęta wskazanym przez skarżącą remontem. Skoro prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana w ramach całej linii słupów, wymiana linek wraz ze zmianą ich średnicy), to nie spełniają tych wymogów również roboty na fragmencie linii, tj. wyłącznie na przedmiotowej działce.

Należy podkreślić, że elementem charakterystycznym obiektu liniowego jest jego długość (art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego), która w niniejszej sprawie także miała ulec zmianie. Planowano wybudowanie dodatkowo 190 m nowej linii. Pozwala to na stwierdzenie, że celowym byłoby rozważenie tego typu prac w ramach którejś z kategorii budowy. Niewątpliwie zatem w sprawie nie mamy do czynienia z remontem i odtworzeniem stanu pierwotnego. W wyniku realizacji zamierzonych robót w ramach całego obiektu liniowego ulegną istotnej zmianie nie tylko parametry linek, ale też ich długość. Da to możliwość przesyłania większej ilości energii.

Zastosowanie innych wyrobów budowlanych niż pierwotnie jest dopuszczalne

Słusznie wskazuje skarżąca, że art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego dopuszcza zastosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto pierwotnie. Podnosząc, że:

  • w przedmiotowej sprawie ze względów technologicznych niemożliwym i nieuzasadnionym jest zastosowanie dokładnie takich samych materiałów, jak w czasie jej powstania, oraz że
  • nie ma konieczności wymiany przewodów na identyczne, jak używane obecnie,
  • zaś rozwiązania technologiczne przyjęte przez skarżącą są zgodne z aktualnie obowiązującymi Polskimi Normami

skarżąca nie zauważa, że konieczność zastosowania, ze względów technologicznych, innych wyrobów, niż użyto pierwotnie, jest możliwa pod warunkiem, że wskutek tego nie dojdzie do powstania obiektu budowlanego o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny.

Słusznie natomiast wskazał Wojewoda, że do takiej sytuacji dojdzie, skoro wskutek zmiany przekroju linek właściciel obiektu budowlanego będzie mógł go wykorzystywać w szerszym zakresie niż dotychczas. Mianowicie będzie miał zwiększone możliwości przesyłania energii elektrycznej. Nie jest istotne to, czy skarżąca z tej możliwości skorzysta. Tak samo nie byłoby istotne, gdyby właściciel domu, po dobudowaniu dodatkowego piętra w ramach "remontu", deklarował, że nie będzie z niego korzystać. Należy także zauważyć, że planowana przez skarżącą inwestycja będzie polegała na innej zmianie jakościowej. A więc wymianie odłączników napowietrznych na przystosowane do zdalnego sterowania. Wskutek planowanej inwestycji obiekt zyska nową funkcję (zdalne sterowanie), której dotychczas w ogóle nie posiadał.