Kiedy informacja publiczna może być chroniona tajemnicą przedsiębiorstwa

W przedmiotowej sprawie organ odmówił Gminie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku.

W motywach decyzji organ wyjaśnił, że skarżąca zwróciła się do niego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym umowy na korzystanie z zarządzanego przez sp. z o.o. peronu na dworcu autobusowym, a w szczególności:

  • podanie zakresu korzystania z peronu przez firmę,
  • czasu obowiązywania umowy
  • określenie celu, na jaki umowa została zawarta
  • czy jest to cel związany z transportem zbiorowym.

Uzasadniając odmowę organ wyjaśnił, że udostępnienie tego rodzaju informacji naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy. Wnioskowane do ujawnienia informacje stanowią treść umowy cywilnoprawnej zawartej przez przewozową spółkę z podmiotem zewnętrznym w przedmiocie zasad korzystania z peronu dworca. W zakresie tejże umowy na przewozowej spółce spoczywa obowiązek zachowania jej treści w tajemnicy przed osobami trzecimi. Organ pouczył przy tym skarżącą o prawie złożenia do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, poprzez błędne pouczenie w zakresie przysługujących środków zaskarżenia; oraz naruszenie prawa materialnego, poprzez nieuzasadnioną odmowę udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy.

Spółka zobowiązana była do udzielenia informacji publicznej

W skardze zwrócono uwagę, że spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej z przyczyn zarówno podmiotowych (większościowy udział Skarbu Państwa w kapitale zakładowym) jak i przedmiotowych (wykonywanie zadania publicznego polegającego na zaspokajaniu potrzeb zbiorowych w zakresie lokalnego transportu). Skarżąca podkreśliła przy tym, że informację publiczną stanowią zarówno dokumenty wytworzone przez organ, jak i te, których używa się przy realizacji prawem przewidzianych zadań.

Wprawdzie obowiązujące przepisy upoważniają organ do odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na potrzebę ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, jednak muszą być spełnione określone warunki. Po pierwsze, wnioskowania informacja musi stanowić informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną, posiadającą wartość gospodarczą. Po drugie, przedsiębiorca musi podjąć niezbędne działania w celu zachowania poufności tych informacji. Po trzecie, informacja nie może być ujawniona do wiadomości publicznej. Żadnej z tych okoliczności - zdaniem skarżącej - organ nie wykazał, powołując się jedynie ogólnikowo na tajemnicę przedsiębiorcy bez szczegółowego rozwinięcia, jak tę tajemnicę należałoby oceniać.

Ograniczenia dostępności do informacji publicznej nie można interpretować rozszerzająco

Tymczasem żadne ograniczenie dostępności do informacji publicznej nie może być interpretowane rozszerzająco, a to w istocie uczynił organ. Tym samym skarżąca wniosła o: uchylenie decyzji, zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni, udostępnienia informacji w zakresie wskazanym we wniosku i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w decyzji w sposób jasny i niebudzący wątpliwości wskazano podstawę odmowy udostępnienia informacji. Organ potwierdził, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy; element materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz element formalny (wola utajnienia danych informacji).

Element materialny będzie niewątpliwie spełniony w przypadku, gdy informacja gospodarcza ma wartość nieznaczną, a nawet jedynie potencjalną. Co więcej, organ powołał jeszcze dalej idący pogląd, wyrażony w wyroku NSA (I OSK 511/13), jakoby warunek wartości gospodarczej informacji nie był konieczny. Element formalny - w ocenie organu - istnieje zaś w przypadku przejawienia przez przedsiębiorcę woli zachowania informacji jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Organ podkreślił, że przedsięwziął takie środki, bowiem brak jest dostępu osób postronnych do treści zawartej umowy.

Wyrok WSA

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa.

Nie ulega wątpliwości, że prawo dostępu do informacji publicznej, jakkolwiek sformułowane bardzo szeroko i to zarówno w aspekcie przedmiotowym jak i podmiotowym, nie ma charakteru nieograniczonego. Jedną z podstaw upoważniających organ do odmowy udzielenia informacji publicznej jest "tajemnica przedsiębiorcy". Jak bowiem wynika z art. 5 ust. 1 ustawy z 6 IX 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Tajemnica przedsiębiorcy

Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało wprawdzie zdefiniowane na gruncie ustawy jednak powszechnie akceptuje się stosowanie w tym przypadku per analogiam definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" z art. 11 ust. 4 ustawy z 16 IV 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Postanowiono tam, że przez "tajemnicę przedsiębiorstwa" rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Stąd też, jak słusznie wskazują strony, konieczność wyartykułowania pewnych konstytutywnych cech pozwalających uznać daną informację za tajemnicę przedsiębiorstwa lub przedsiębiorcy. Chodzi o cechę materialną, sprowadzającą się do tego, że dana informacja musi posiadać wartość gospodarczą oraz o cechę formalną, polegającą na podjęciu przez przedsiębiorcę działań niezbędnych w celu zachowania informacji w poufności. Warunek zaś nieujawnienia informacji do wiadomości publicznej jest oczywisty, gdyż w przeciwnym razie nie można mówić o jakiejkolwiek tajemnicy.

Z powyższego wynika, że ocena prawidłowości decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej uzależniona jest o tego, czy żądana informacja, będąc informacją publiczną, stanowi zarazem tajemnicę przedsiębiorcy, a więc informację spełniającą wymagania definicyjne tego pojęcia.

Informacja miała charakter informacji publicznej

W ocenie Sądu wnioskowana przez skarżącą informacja jest niewątpliwie informacją publiczną. Dotyczy ona bowiem sposobu i warunków korzystania z części obiektu użyteczności publicznej, jakim jest dworzec autobusowy. Dotyczy więc majątku publicznego, o jakim mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit.c ustawy. Rację ma skarżąca, że spółka, mimo swojej formy organizacyjnoprawnej, jest podmiotem zobowiązanym do stosowania przepisów ustawy. Wykonuje bowiem zadanie publiczne w postaci zaspokajania potrzeb zbiorowych w zakresie transportu lokalnego, zaś większościowy udział w kapitale zakładowym ma Skarb Państwa (jest więc podmiotem z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy).

Natomiast, ani akta sprawy, ani też uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwalają stwierdzić, czy żądane przez skarżącą informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy.

Fragment umowy nie narusza tajemnicy przedsiębiorstwa

Organ w odpowiedzi na skargę tłumaczy, że przejawił wolę zachowania w tajemnicy umowy, bowiem dostęp do niej ma jedynie pracownik, który w ramach swoich obowiązków pracowniczych gromadzi wszystkie umowy, jakie zawarto z podmiotami zewnętrznymi. Organ pominął jednak okoliczność, że z wniosku skarżącej nie wynika żądanie udostępnienia treści całej umowy ale jedynie udzielenie informacji w zakresie:

  • czasu obowiązywania umowy;
  • celu, na jaki umowa została zawarta;
  • i czy jest to cel związany z transportem zbiorowym.

Organ tymczasem w ogóle nie wykazał, na czym ma polegać wartość gospodarcza tego rodzaju informacji. Nie wiadomo, w jaki sposób ujawnienie okresu, na który zawarto umowę, oraz celu zawarcia umowy spowodować może ujemne konsekwencje gospodarcze po stronie, reprezentowanego przez organ, przedsiębiorcy. Tymczasem tego rodzaju potencjalny związek przyczynowy pomiędzy treścią informacji a generowanym przez przedsiębiorcę zyskiem trzeba wykazać. W przeciwnym razie nie sposób uznać, że wystąpił tu czynnik materialny pozwalający uznać informację za tajemnicę przedsiębiorcy.

Wartość gospodarcza informacji a tajemnica przedsiębiorcy

Z oczywistych względów nie można podzielić poglądu, jakoby warunek wartości gospodarczej informacji nie był warunkiem koniecznym uznania jej za tajemnicę przedsiębiorcy. Gdyby tak było w istocie, oznaczałoby to, że prawo do informacji publicznej związanej z działalnością przedsiębiorcy podlega limitacji w zależności wyłącznie od woli przedsiębiorcy (wyłączność aspektu formalnego). Jest to sprzeczne zarówno z celem instytucji dostępu do informacji publicznej jak i z celem instytucji ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Z aksjologicznego punktu widzenia można zaakceptować ograniczenie dostępu do informacji publicznej, jeśli kolidowałoby to z istotnym interesem przedsiębiorcy. Z tego samego punktu widzenia nie można jednak zaakceptować ograniczenia dostępu do informacji publicznej tylko z tego powodu, że kolidowałoby to z niczym nieograniczoną wolą przedsiębiorcy. Element materialny jest zatem warunkiem koniecznym uznania informacji za tajemnicę przedsiębiorcy.

Organ, powołując się w powyższym zakresie na fragment uzasadnienia do wyroku NSA (I OSK 511/13), pominął całkowicie, że w okolicznościach tamtejszej sprawy element materialny został przecież wykazany (chodziło o wartość negocjacyjną ceny, jako źródło informacji dla innych konkurencyjnych nadawców). Także w niniejszej sprawie element ten musi zostać ustalony, bowiem w przeciwnym wypadku nie będzie podstaw do ograniczenia. Ponieważ ani motywy zaskarżonej decyzji, ani też akta sprawy nie pozwalają stwierdzić, czy wnioskowane przez skarżącą informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, decyzję należało uznać za przedwczesną. Wydano ją bowiem w warunkach braków dowodowych (naruszenie art. 77 § 1 kpa) i w sposób niewyczerpujący uzasadnioną (naruszenie art. 107 § 3 kpa).

http://www.orzeczenia-nsa.pl/wyrok/iv-sa-wr-803-17/dostep_do_informacji_publicznej/1610f65/4.html?q=&_symbol=648_6480&_haslo=Dost%C4%99p+do+informacji+publicznej&_sad=Wojew%C3%B3dzki+S%C4%85d+Administracyjny+we+Wroc%C5%82awiu&_skarzony=Inne&_okres=2018_02