Użytkowanie gruntów należących do miasta

Czy w razie stwierdzenia nieważności decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą ustanowienia na rzecz byłego właściciela nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na podstawie dekretu Bieruta źródłem poniesionej przez niego szkody może być także wydana z naruszeniem prawa decyzja zezwalająca na sprzedaż lokali w budynku położonym na tej nieruchomości?

W dniu 23 marca 2018 roku Sąd Najwyższy podjął uchwałę w kwestii:

„Czy w razie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej utrzymującej w mocy decyzję administracyjną odmawiającą ustanowienia na rzecz byłego właściciela nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na tej nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, źródłem poniesionej przez niego (jego następców prawnych) szkody może być także wydana z naruszeniem prawa decyzja zezwalająca na sprzedaż lokali w budynku położonym na tej nieruchomości?”

Przedstawione powiększonemu składowi Sądu Najwyższego zagadnienie prawne wyłoniło się w związku z dochodzeniem przez dwóch powodów przeciwko Skarbowi Państwa – Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy odszkodowania za szkodę powstałą w rezultacie wydania w 1976 -1985 r. decyzji administracyjnych. Przewidywały one zbycie lokali na rzecz osób trzecich. Powodowie definitywnie utracili te lokale. Zostały one ostatecznie zbyte przez Skarb Państwa po odmowie przyznania poprzednikom prawnym powoda prawa własności czasowej zabudowanie nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta St. Warszawy.

Odmienne stanowiska

W podobnych stanach faktycznych także w orzecznictwie Sądu Najwyższego pojawiły się odmienne stanowiska odnośnie do określenia źródła szkody poniesionych przez następców właścicieli nieruchomości objętych przepisami dekretu z dnia 26 października1945 r., którzy definitywnie utracili lokale, znajdujące się na tej nieruchomości w wyniku ich sprzedaży przez Skarb Państwa osobom trzecim. Powstaje wówczas pytanie, z którą wadliwą prawnie decyzją należy łączyć powstanie takiej szkody. Z decyzją odmawiającą przyznania własności czasowej (użytkowania wieczystego); niezależnie od tego, że została ona uznana decyzją nadzorczą za nieważną. Czy też stwierdzenie takiej nieważności odnosi się tylko do decyzji utrzymującej w mocy pierwotną decyzję; czy z decyzją pierwotną o zezwoleniu na sprzedaż lokalu (lokali), która inną decyzją nadzorczą uznana została za wydaną z naruszeniem prawa powodującą nieodwracalne skutki prawne.

Adekwatny związek przyczynowy

Nietrudno zauważyć, że jest to także pytanie o możliwość konstruowania adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy odpowiednią wadliwą decyzją administracyjną (deliktem szczególnym), a szkodą wyrządzoną następcom prawnym byłych właścicieli gruntów warszawskich (art. 361 § 1 k.c.) w sytuacji, w której los prawny prawa własności nieruchomości uzależniony został od sekwencji wadliwych decyzji administracyjnych. Spora grupa orzeczeń Sądu Najwyższego wiąże wyłącznie powstanie szkody z pierwotną wadliwą decyzją o odmowie przyznania własności czasowej przy dostrzeżeniu możliwości uznania także innych decyzji (np. zezwalających na sprzedaż lokalu) jako deliktów administracyjnych.

Przyjmuje się wówczas istnienie normalnego związku przyczynowego między „decyzją dekretową” a uszczerbkiem majątkowym osób uprawnionych (art. 361 § 1 k.c.). W orzeczeniach tych niekiedy wprost kwestionuje się argumentację prawną zawartą w rozstrzygnięciach prezentujących stanowisko przeciwne. Omawiane stanowisko uzasadnia się m.in. tym, że to właśnie wadliwa „decyzja dekretowa” powoduje szkodę w postaci utraty własności budynku, w którym położne były sprzedawane następnie lokale mieszkalne. W konsekwencji sprzedaż tych lokali przez Skarb Państwa jako nowego właściciela nie ma znaczenia dla powstania szkody polegającej na utracie prawa do własności lokali. W „decyzji dekretowej” dostrzega się „pierwotne i zasadnicze źródło szkody uprawnionych”, a jednocześnie akcentuje się potrzebę odwołania do koncepcji tzw. wieloczłonowego związku przyczynowego.

Czy stanowisko SN ma walor uniwersalny?

Wskazuje się także na to, że decyzje zezwalające na sprzedaż lokali mają znaczenie jedynie dla powstania nieodwracalnych skutków prawnych uprzedniej decyzji odmawiającej prawa do gruntu, a nie do powstania szkody w postaci pozbawienia prawa własności lokali i części gruntu z nimi związanego. Co więcej, decyzje te doprowadzają jedynie do zmiany żądania zwrotu lokalu w naturze na żądanie zapłaty ich równowartości, nie wywołują natomiast uszczerbku w majątku powodów. Oznacza to, że wspomniane „decyzje lokalowe” nie stanowią samodzielnego zdarzenia wyrządzającego szkodę, lecz przypisuje się im dalsze, wtórne konsekwencje prawne. Nie zawsze oczywiste jest to, czy przedstawiane przez Sąd Najwyższy stanowisko ma walor uniwersalny, czy ograniczone pozostaje jedynie do określonych postaci decyzji nadzorczych. Odnoszących się do tzw. pierwotnej decyzji dekretowej.

Uchwała 7 sędziów III CZP 22/15

W nurcie prezentowanej koncepcji interpretacyjnej mieści się też uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 3 września 2015 r., III CZP 22/15. Stwierdzono w niej, że w razie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji odmawiającej byłemu właścicielowi przyznania prawa do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., źródłem poniesionej przez niego (lub jego następców prawnych) szkody nie jest decyzja zezwalająca na sprzedaż lokalu w budynku położonym na nieruchomości, także w razie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. Sąd Najwyższy zastanawiał się tu nad relacją prawną decyzji dekretowej wydanej z naruszeniem prawa i decyzji zezwalającej na zbycie lokali, podjętej z naruszeniem prawa (jako dwóch różnych deliktów administracyjnych) z odpowiednim nawiązaniem do argumentacji prawnej zawartej w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 21 sierpnia 2014 r., III CZP 49/14, w której nie wykluczono możliwości ujmowania wspomnianych decyzji zezwalających jako źródła szkody (przy założeniu nieważności decyzji dekretowej).

W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 lipca 2016r., III CZP 14/16 wyjaśniono ogólnie, że źródłem roszczenia odszkodowawczego wynikającego z art. 160 § 1 k.p.a. Jest wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, która uznana została za nieważną. Dopiero ostateczna decyzja wydana w wyniku ponownego rozpoznania wniosku osób uprawnionych, może doprowadzić do wyeliminowania uszczerbku majątkowego lub przesądzać o szkodzie, jej postaci i wysokości.

Odmienne stanowisko co do deliktu administracyjnego

W orzecznictwie Sądu Najwyższego pojawiło się także stanowisko odmienne w zakresie określenia zdarzenia (deliktu administracyjnego).decydującego o odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za szkodę w postaci utraty lokali mieszkalnych. Odchodzi się tu wyraźnie od wskazywania tzw. decyzji dekretowej jako wyłącznego źródła szkody. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 21 sierpnia 2014 r., przyjęto, że w razie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, odmawiającej przyznania byłemu właścicielowi nieruchomości prawa własności czasowej na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., źródłem poniesionej przez niego (i jego następców prawnych) szkody może być także wydana z naruszeniem prawa decyzja zezwalająca na sprzedaż budynku położonym na tej nieruchomości.

Sąd Najwyższy wyjaśnił, że odpowiedzi na pytania, czy wyłącznym źródłem wspomnianej szkody może być tylko tzw. decyzja dekretowa, czy też nie jest wyłączone wskazanie jako źródło szkody także decyzji zezwalającej na sprzedaż lokalu (uznanej za wydaną z naruszeniem prawa w decyzji nadzorczej), należy poszukiwać w konstrukcji tzw. wieloczłonowego związku przyczynowego. W uzasadnieniu uchwały powołano się na inne orzeczenia Sądu Najwyższego. Nawiązywano w nich do konstrukcji wspomnianego związku przyczynowego.w procesach odszkodowawczych przeciwko Skarbowi Państwa w związku z bezprawną odmową przyznania własności czasowej osobom uprawnionym.

Z omawianej uchwały może wynikać stanowisko, że nie jest wykluczone odpowiednie selekcjonowanie ciągu (pośrednich i bezpośrednich) przyczyn szkody. A pewne zdarzenie może być właśnie uznane ostatecznie przez sąd.za bezpośrednią przyczynę uszczerbku (np. właśnie wadliwa decyzja zezwalająca na sprzedaż lokalu). Mimo że poprzedzająca ją wadliwa, nieważna „decyzja dekretowa” stworzyła duże prawdopodobieństwo rozporządzenia nieruchomością).

Co jest bezpośrednim źródłem szkody?

Z uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 marca 2014 r.,.wynika stanowisko, które nie wyklucza wprost możliwości przyjęcia,.że bezpośrednim źródłem szkody może być także decyzja o zezwoleniu na zbycie lokalu. Pogląd ten wyrażono w związku z rozważaniem tego,.od daty której decyzji nadzorczej (w przypadku ich zbiegu) należy liczyć termin przedawnienia roszczenia odszkodowawczego (art. 160 § 6 k.p.c.). Za omawianą koncepcją opowiedział się zdecydowanie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 kwietnia 2015 r., I CSK 132/14. Z ustaleń faktycznych dokonanej w tej sprawie wynika, że doszło do stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania uprawnionemu prawa własności czasowej. Sąd Najwyższy wyjaśnił, że wprawdzie wydanie takiej decyzji poprzedza decyzje o zezwolenie na zbycie lokalu. Ale „w wielu wypadkach ta właśnie późniejsza decyzja,.umożliwiająca przeniesienie własności lokalu na osobę trzecią może w bezpośredni sposób wywołać szkodę w rozumieniu art.160 k.p.a.”. Staje się „właściwą przyczyną wyłączającą możliwość restytucji znacjonalizowanego mienia”.

Nie doszło do stwierdzenia wadliwości decyzji

W rozpoznawanej przez SN sprawie w ogóle nie doszło.do stwierdzenia wadliwości „decyzji dekretowej” w postaci stwierdzenia jej nieważności lub uznania ją za naruszającą prawo. Decyzja ta została uchylona i doszło do wznowienia postępowania o rozpoznanie wniosku z 1948 r. Oznaczać to mogłoby powstanie sytuacji, w której roszczenie odszkodowawcze.powodów można by łączyć z wydaniem wadliwych decyzji zezwalających na sprzedaż lokali. Jednocześnie należy zauważyć, że chodzi tu w istocie nie o ciąg zdarzeń w znaczeniu fizycznym. Ale właśnie o sekwencję zdarzeń prawnych (decyzji administracyjnych). Ich znaczenie funkcjonalne w przebiegu związku przyczynowego determinuje przede wszystkim treść odpowiedniej decyzji nadzorczej.

Być może istnieje zatem potrzeba zweryfikowania stanowczej sugestii, wyrażonej w uzasadnieniu powołanej już uchwały z dnia 3 września 2015 r., III CZP 22/15,.o niedopuszczalności „następczej fragmentaryzacji (...) złożonego stanu faktycznego i prawnego przy ocenie przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej (Skarbu Państwa) przez ograniczenie się tylko do wycinkowej oceny (pierwotnych) decyzji lokalowych i nadzorczych decyzji lokalowych”.

W razie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą ustanowienia na rzecz byłego właściciela nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na tej nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), źródłem poniesionej przez niego (następców prawnych).szkody nie jest decyzja wydana z naruszeniem prawa, zezwalająca na sprzedaż lokali w budynku położonym na tej nieruchomości.