Monopol państwa na prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych a przepisy Unii Europejskiej
Rozwiązanie, że część gier jest objętych państwowym monopolem, podczas gdy inne mogą być organizowane przez prywatnych operatorów posiadających stosowne zezwolenia, może być zgodne z zasadą swobody świadczenia usług. Uznał tak Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który zajmował się węgierskimi przepisami. Czym jest monopol państwa i w jakich sytuacjach jest możliwy?
Monopol – czym jest?
Zgodnie z definicją ze Słownika języka polskiego PWN* monopol to «wyłączne prawo do produkcji lub handlu w jakiejś dziedzinie; też: przedsiębiorstwo mające takie prawo», «czyjeś wyłączne prawo do czegoś». Jest to także «sytuacja rynkowa, w której jedyny istniejący lub dominujący sprzedawca może ustalać dogodną dla siebie cenę i wielkość produkcji».
Czym jest jednak „monopol” w rozumieniu prawniczym? Jest to „przyznanie przez kompetentny organ państwowy dowolnemu podmiotowi wyłącznego uprawniania do prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej” (tak: P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 272). Oprócz tego jest to także sytuacja, w której na rynku występuje tylko jeden producent dóbr lub usług określonego rodzaju, decydujący o cenach swoich produktów lub usług wobec braku konkurencji (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Legalis 2012, komentarz do art. 216).
Konstytucyjne uregulowania zasad ustanawiania monopolu określono w art. 216 ust. 3 Konstytucji RP. Tworzenie monopoli następować może jednak wyłącznie w drodze ustawy. Monopol stanowi zatem wyjątek od konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP. Powoduje to konieczność znalezienia uzasadnienia dla wprowadzenia monopolu opartego w „ważnym interesie społecznym”.
Aktualnie w polskim ustawodawstwie, poza sferą gier hazardowych, odnaleźć można przykłady innych monopoli prawnych. Mowa m.in. o monopolu operatora wyznaczonego w zakresie określonym w przepisach ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1041) czy monopolu polskich związków sportowych w zakresie określonym w ustawie z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1133).
Przeczytaj także:
Nielegalne gry i zakłady – jakie kary za to grożą?
Monopol państwa na prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych a prawo Unii Europejskiej
Analizując przepisy historycznie, w Polsce monopol państwowy w określonej sferze organizacji gier hazardowych był zasadą. Zmienny był jedynie zakres owej wyłączności państwa. Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2094) przewiduje w art. 5 ust. 1, że prowadzenie działalności w zakresie gier liczbowych, loterii pieniężnych, gry telebingo oraz gier na automatach poza kasynem gry jest objęte monopolem państwa.
Ze swej istoty monopol państwa jest sprzeczny z założeniem swobody rynku państw Unii Europejskiej, obejmującej swobodny przepływ usług i swobodę przedsiębiorczości. Problematyka gier hazardowych nie została objęta harmonizacją na poziomie regulacji prawa wtórnego. Natomiast organizowanie i prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych postrzegane winno być przez pryzmat prawa pierwotnego. W szczególności regulującego zakres swobód rynku wewnętrznego Unii Europejskiej. Z tych względów w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości uznano zatem istotną swobodę państw członkowskich w zakresie kształtowania ograniczeń organizowania i uczestnictwa w grach hazardowych.
Gry losowe – regulacje prawne
Podnosi się bowiem, iż regulacje dotyczące gier losowych należą do dziedzin, w których pomiędzy państwami członkowskimi istnieją znaczne rozbieżności dotyczące aspektów moralnych, religijnych i kulturowych. Do każdego państwa członkowskiego z osobna należy zatem ocena w tych dziedzinach według własnej skali wartości wymogów związanych z ochroną danych interesów. Toteż wybór sposobów organizowania i kontroli działalności w zakresie prowadzenia i praktykowania gier losowych lub pieniężnych należy do władz krajowych w ramach przysługującego im uznania.
Z tych względów dopuszczalne jest ustawianie monopoli państwa. Potwierdzenia możemy poszukać w orzecznictwie. Warto zapoznać się z wyrokami Trybunału Sprawiedliwości: z 21 września 1999 r., sygn. C-124/97, Markku Juhani Läärä i in. v. Kihlakunnansyyttäjä (Jyväskylä) i Suomen valtio (Finnish State), a także z 8 września 2009 r., sygn. C-42/07, Liga Portuguesa). Ponadto możliwe jest także całkowite zakazanie prowadzenia na terytorium państwa danego rodzaju gry. Potwierdza to wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 24 marca 1994 r., sygn. C-275/92, Schindler.
Przesłanki uzasadniające wprowadzenie monopolu
Oceniając przyjęte przez dane państwo członkowskie rozwiązania ograniczające swobody traktatowe, koniecznym jest dokonanie oceny w szczególności tego, czy jest ono właściwe dla realizacji celu lub celów wskazanych przez państwo członkowskie w danym przypadku oraz czy nie wykracza poza to, co jest niezbędne dla ich osiągnięcia. Cele założone w przepisach krajowych przyjętych w dziedzinie gier i zakładów są w swoim ogóle związane najczęściej z ochroną usługobiorców danych usług, i bardziej ogólnie, konsumentów oraz z ochroną porządku społecznego. Trybunał podkreślił również, że takie cele należą do nadrzędnych względów interesu ogólnego mogących uzasadnić naruszenia swobody świadczenia usług. Ponadto Trybunał w swym orzecznictwie ustalił cztery przesłanki. Ich spełnienie uzasadnia stosowanie przez państwo członkowskie ograniczeń swobód traktatowych w zakresie organizowania i prowadzenia gier hazardowych.
Przesłankami tymi są:
- stosowanie przepisów w sposób niedyskryminacyjny,
- przepisy odpowiadają nadrzędnym wymogom interesu ogólnego,
- przepisy są odpowiednie dla zapewnienia realizacji wyznaczonego celu,
- regulacje nie wykraczają poza to, co niezbędne dla jego osiągnięcia.
Okoliczność, iż różne rodzaje gier losowych są objęte, w przypadku jednych – monopolem państwa, w przypadku innych – systemem zezwoleń wydawanych prywatnym podmiotom, nie może jednak sama w sobie prowadzić do pozbawienia uzasadnienia, w świetle zgodnych z prawem celów założonych w tych monopolach, środków, które podobnie jak monopol państwowy wydają się najbardziej restrykcyjne i najbardziej skuteczne.
Monopol państwa – ustawa o grach hazardowych
W orzecznictwie Sąd Najwyższy przyjmuje, że monopol państwa w kontekście gier hazardowych winien być rozumiany wąsko – jako prowadzenie działalności (w obecnym stanie prawnym) w zakresie gier liczbowych, loterii pieniężnych, gry telebingo oraz gier na automatach poza kasynem gry. Warto zapoznać się z wyrokiem Sądu Najwyższego z 24 kwietnia 2003 r., sygn. I CKN 258/01.
Obecnie obowiązująca ustawa o grach hazardowych, formułując zakres przedmiotowy i sposób wykonywania monopolu w sferze gier hazardowych, przyjęła pierwotnie model obowiązujący uprzednio w ustawie o grach i zakładach wzajemnych. Zakres ten następnie jednak (w wyniku kolejnych nowelizacji) istotnie poszerzono. Po pierwsze, objęto nim – poza dotychczasowymi uprawnieniami przewidującymi wyłączność państwa w prowadzeniu działalności w zakresie gier liczbowych, loterii pieniężnych oraz gry telebingo – także uprawnienie do prowadzenia gier na automatach poza kasynem gry, w salonach gier na automatach. Po drugie zaś, uchylono na rzecz państwa ogólny zakaz urządzania gier hazardowych przez sieć Internet. Wyłączono jednak przy tym spod monopolu urządzanie zakładów wzajemnych i loterii promocyjnych.
Ważną zmianą, która stała się częścią regulacji ustawy o grach hazardowych po wejściu w życie nowelizacji z 2016 r., było z pewnością dopuszczenie wykonywania monopolu państwa w zakresie gier liczbowych i loterii pieniężnych poprzez udział w grach liczbowych i loteriach pieniężnych urządzanych jednocześnie na terytorium więcej niż jednego państwa. W Polsce pierwsze losowanie gry o charakterze multijurysdykcyjnym nastąpiło 15.09.2017 r.
