Monopol państwa na prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych a przepisy Unii Europejskiej

1 grudnia 2020
hello world!

Rozwiązanie, że część gier jest objętych państwowym monopolem, podczas gdy inne mogą być organizowane przez prywatnych operatorów posiadających stosowne zezwolenia, może być zgodne z zasadą swobody świadczenia usług. Uznał tak Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który zajmował się węgierskimi przepisami. Czym jest monopol państwa i w jakich sytuacjach jest możliwy?

Monopol – czym jest?

Zgodnie z definicją ze Słownika języka polskiego PWN* monopol to «wyłączne prawo do produkcji lub handlu w jakiejś dziedzinie; też: przedsiębiorstwo mające takie prawo», «czyjeś wyłączne prawo do czegoś». Jest to także «sytuacja rynkowa, w której jedyny istniejący lub dominujący sprzedawca może ustalać dogodną dla siebie cenę i wielkość produkcji».

Czym jest jednak „monopol” w rozumieniu prawniczym? Jest to "przyznanie przez kompetentny organ państwowy dowolnemu podmiotowi wyłącznego uprawniania do prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej" (tak: P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 272). Oprócz tego jest to także sytuacja, w której na rynku występuje tylko jeden producent dóbr lub usług określonego rodzaju, decydujący o cenach swoich produktów lub usług wobec braku konkurencji (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Legalis 2012, komentarz do art. 216).

Konstytucyjne uregulowania zasad ustanawiania monopolu określono w art. 216 ust. 3 Konstytucji RP. Tworzenie monopoli następować może jednak wyłącznie w drodze ustawy. Monopol stanowi zatem wyjątek od konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP. Powoduje to konieczność znalezienia uzasadnienia dla wprowadzenia monopolu opartego w „ważnym interesie społecznym”.

Aktualnie w polskim ustawodawstwie, poza sferą gier hazardowych, odnaleźć można przykłady innych monopoli prawnych. Mowa m.in. o monopolu operatora wyznaczonego w zakresie określonym w przepisach ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1041) czy monopolu polskich związków sportowych w zakresie określonym w ustawie z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1133).

Przeczytaj także:

Nielegalne gry i zakłady – jakie kary za to grożą?

Monopol państwa na prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych a prawo Unii Europejskiej

Analizując przepisy historycznie, w Polsce monopol państwowy w określonej sferze organizacji gier hazardowych był zasadą. Zmienny był jedynie zakres owej wyłączności państwa. Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2094) przewiduje w art. 5 ust. 1, że prowadzenie działalności w zakresie gier liczbowych, loterii pieniężnych, gry telebingo oraz gier na automatach poza kasynem gry jest objęte monopolem państwa.

Ze swej istoty monopol państwa jest sprzeczny z założeniem swobody rynku państw Unii Europejskiej, obejmującej swobodny przepływ usług i swobodę przedsiębiorczości. Problematyka gier hazardowych nie została objęta harmonizacją na poziomie regulacji prawa wtórnego. Natomiast organizowanie i prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych postrzegane winno być przez pryzmat prawa pierwotnego. W szczególności regulującego zakres swobód rynku wewnętrznego Unii Europejskiej. Z tych względów w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości uznano zatem istotną swobodę państw członkowskich w zakresie kształtowania ograniczeń organizowania i uczestnictwa w grach hazardowych.

Gry losowe – regulacje prawne

Podnosi się bowiem, iż regulacje dotyczące gier losowych należą do dziedzin, w których pomiędzy państwami członkowskimi istnieją znaczne rozbieżności dotyczące aspektów moralnych, religijnych i kulturowych. Do każdego państwa członkowskiego z osobna należy zatem ocena w tych dziedzinach według własnej skali wartości wymogów związanych z ochroną danych interesów. Toteż wybór sposobów organizowania i kontroli działalności w zakresie prowadzenia i praktykowania gier losowych lub pieniężnych należy do władz krajowych w ramach przysługującego im uznania.

Z tych względów dopuszczalne jest ustawianie monopoli państwa. Potwierdzenia możemy poszukać w orzecznictwie. Warto zapoznać się z wyrokami Trybunału Sprawiedliwości: z 21 września 1999 r., sygn. C-124/97, Markku Juhani Läärä i in. v. Kihlakunnansyyttäjä (Jyväskylä) i Suomen valtio (Finnish State), a także z 8 września 2009 r., sygn. C-42/07, Liga Portuguesa). Ponadto możliwe jest także całkowite zakazanie prowadzenia na terytorium państwa danego rodzaju gry. Potwierdza to wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 24 marca 1994 r., sygn. C-275/92, Schindler.

Przesłanki uzasadniające wprowadzenie monopolu

Oceniając przyjęte przez dane państwo członkowskie rozwiązania ograniczające swobody traktatowe, koniecznym jest dokonanie oceny w szczególności tego, czy jest ono właściwe dla realizacji celu lub celów wskazanych przez państwo członkowskie w danym przypadku oraz czy nie wykracza poza to, co jest niezbędne dla ich osiągnięcia. Cele założone w przepisach krajowych przyjętych w dziedzinie gier i zakładów są w swoim ogóle związane najczęściej z ochroną usługobiorców danych usług, i bardziej ogólnie, konsumentów oraz z ochroną porządku społecznego. Trybunał podkreślił również, że takie cele należą do nadrzędnych względów interesu ogólnego mogących uzasadnić naruszenia swobody świadczenia usług. Ponadto Trybunał w swym orzecznictwie ustalił cztery przesłanki. Ich spełnienie uzasadnia stosowanie przez państwo członkowskie ograniczeń swobód traktatowych w zakresie organizowania i prowadzenia gier hazardowych.

Przesłankami tymi są:

  1. stosowanie przepisów w sposób niedyskryminacyjny,
  2. przepisy odpowiadają nadrzędnym wymogom interesu ogólnego,
  3. przepisy są odpowiednie dla zapewnienia realizacji wyznaczonego celu,
  4. regulacje nie wykraczają poza to, co niezbędne dla jego osiągnięcia.

Okoliczność, iż różne rodzaje gier losowych są objęte, w przypadku jednych – monopolem państwa, w przypadku innych – systemem zezwoleń wydawanych prywatnym podmiotom, nie może jednak sama w sobie prowadzić do pozbawienia uzasadnienia, w świetle zgodnych z prawem celów założonych w tych monopolach, środków, które podobnie jak monopol państwowy wydają się najbardziej restrykcyjne i najbardziej skuteczne. 

Monopol państwa – ustawa o grach hazardowych

W orzecznictwie Sąd Najwyższy przyjmuje, że monopol państwa w kontekście gier hazardowych winien być rozumiany wąsko – jako prowadzenie działalności (w obecnym stanie prawnym) w zakresie gier liczbowych, loterii pieniężnych, gry telebingo oraz gier na automatach poza kasynem gry. Warto zapoznać się z wyrokiem Sądu Najwyższego z 24 kwietnia 2003 r., sygn. I CKN 258/01.

Obecnie obowiązująca ustawa o grach hazardowych, formułując zakres przedmiotowy i sposób wykonywania monopolu w sferze gier hazardowych, przyjęła pierwotnie model obowiązujący uprzednio w ustawie o grach i zakładach wzajemnych. Zakres ten następnie jednak (w wyniku kolejnych nowelizacji) istotnie poszerzono. Po pierwsze, objęto nim – poza dotychczasowymi uprawnieniami przewidującymi wyłączność państwa w prowadzeniu działalności w zakresie gier liczbowych, loterii pieniężnych oraz gry telebingo – także uprawnienie do prowadzenia gier na automatach poza kasynem gry, w salonach gier na automatach. Po drugie zaś, uchylono na rzecz państwa ogólny zakaz urządzania gier hazardowych przez sieć Internet. Wyłączono jednak przy tym spod monopolu urządzanie zakładów wzajemnych i loterii promocyjnych.

Ważną zmianą, która stała się częścią regulacji ustawy o grach hazardowych po wejściu w życie nowelizacji z 2016 r., było z pewnością dopuszczenie wykonywania monopolu państwa w zakresie gier liczbowych i loterii pieniężnych poprzez udział w grach liczbowych i loteriach pieniężnych urządzanych jednocześnie na terytorium więcej niż jednego państwa. W Polsce pierwsze losowanie gry o charakterze multijurysdykcyjnym nastąpiło 15.09.2017 r.

* https://sjp.pwn.pl/szukaj/monopol.html 

chevron-down
Copy link