Obywatelska inicjatywa ustawodawcza

5 maja 2020
hello world!

Zgodnie z art. 1 Konstytucji, władza zwierzchnia w Rzeczpospolitej należy do narodu. Teoretycznie więc naszym krajem rządzi ogół obywateli. W praktyce natomiast o wszystkim decydują politycy, wybierani co prawda powszechnie, lecz przy frekwencji nie zawsze przekraczającej nawet 50% uprawnionych do głosowania. Polacy nie mają więc zbyt wielu okazji, aby bezpośrednio wpłynąć na polityczne losy kraju. Referendum zarządzono jedynie kilkukrotnie w naszej najnowszej historii. Pozostaje więc obywatelska inicjatywa ustawodawcza. To jedyne narzędzie, dzięki któremu każdy ma przynajmniej teoretyczną szansę zmienić obowiązujące prawo.

Autorami zdecydowanej większości uchwalanych ustaw są przedstawiciele rządu. Ewentualnie urzędujący prezydent czy grupa posłów z partii dysponującej większością sejmową. Projekty zaproponowane przez opozycję rzadko trafiają do dziennika ustaw. Podobnie jest z prawem proponowanym przez samych obywateli. Nie oznacza to jednak, że ustawa pochodząca od ludu nie może zostać uchwalona. Szczególnie, jeśli jest dobrze napisana i odpowiada aktualnym potrzebom społecznym oraz politycznym. Dlatego też, mając dobry pomysł na poprawę obowiązującego prawa, warto zastanowić się, czy obywatelska inicjatywa ustawodawcza nie będzie dobrym pomysłem.

Obywatelska inicjatywa ustawodawcza a Konstytucja

Prawo do zgłoszenia w Sejmie obywatelskiego projektu ustawy ma swoje wyraźne umocowanie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku. Chodzi tutaj konkretnie o art. 118 ust. 2, w którym przeczytamy, że:

Inicjatywa ustawodawcza przysługuje również grupie co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Tryb postępowania w tej sprawie określa ustawa.

Mimo że z propozycją tekstu ustawy może wystąpić samodzielnie jeden obywatel, nie złoży jej na ręce Marszałka Sejmu bez uzyskania odpowiedniego poparcia. Aby myśleć o sukcesie legislacyjnym, konieczne staje się zdobycie 100 000 podpisów. Zbierać je można wyłącznie wśród obywateli mających czynne prawo wyborcze do Sejmu, czyli osób:

  • pełnoletnich,
  • których wyrokiem sądu nie pozbawiono praw publicznych albo wyborczych,
  • których wyrokiem sądu nie uznano za ubezwłasnowolnionych całkowicie.

Zacytowany wyżej przepis jako jedyny w całej Konstytucji mówi o obywatelskiej inicjatywie ustawodawczej. Więcej szczegółowych zasad proceduralnych określa zaś ustawa z dnia 24 czerwca 1996 roku o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli.

Przedmiot i treść projektu ustawy

Na wstępie ustawodawcza ogranicza zakres przedmiotowy inicjatywy obywatelskiej. Okazuje się, co wynika również z samej Konstytucji, że projekty niektórych ustaw mogą wnosić jedynie odpowiednie organy władzy państwowej. Obywatele nie mogą proponować:

  • projektu ustawy budżetowej oraz ustaw bezpośrednio wyznaczających sytuację finansów publicznych – inicjatywę posiada wyłącznie Rada Ministrów (art. 221 Konstytucji),
  • projektu ustawy o zmianie Konstytucji – inicjatywa przysługuje grupie obejmującej co najmniej 1/5 ustawowej liczby posłów, Senatowi oraz prezydentowi (art. 235 ust. 1 Konstytucji).

Dalej mowa jest o wymogach co do kształtu składanego dokumentu. Tutaj prawodawca odsyła przede wszystkim do Regulaminu Sejmu. Głównie chodzi tutaj o §34 ust. 2 tego aktu prawnego, zgodnie z którym do projektu ustawy należy dołączyć uzasadnienie, które powinno:

  • wyjaśniać potrzebę i cel wydania ustawy,
  • przedstawiać rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być unormowana,
  • wykazywać różnicę pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym,
  • przedstawiać przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne,
  • wskazywać źródła finansowania, jeżeli projekt ustawy pociąga za sobą obciążenie budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego,
  • przedstawiać założenia projektów podstawowych aktów wykonawczych,
  • zawierać oświadczenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej albo oświadczenie, że przedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.

Ponadto trzeba pamiętać o obowiązku sporządzenia projektu wraz z uzasadnieniem w formie pisemnej i zaadresowania go na ręce Marszałka Sejmu. Wnioskodawca zobowiązany jest także do wskazania swojego przedstawiciela upoważnionego do reprezentowania go w pracach nad projektem.

Procedura przed wniesieniem projektu do Sejmu

Kolejne przepisy ustawy o inicjatywie obywatelskiej dotyczą sposobu procedowania z projektem przed złożeniem go w Sejmie. Po pierwsze, wnioskodawca zobowiązany jest do utworzenia komitetu inicjatywy ustawodawczej. Jest to jednostka organizacyjna wyposażona w osobowość prawną, która zajmuje się czynnościami związanymi z:

  • przygotowaniem tekstu projektu ustawy oraz uzasadnienia,
  • rozpowszechnieniem projektu,
  • kampanią promocyjną,
  • organizacją zbierania podpisów obywateli.

W skład komitetu wchodzi grupa co najmniej 15 obywateli posiadających czynne prawo wyborcze, którzy złożyli oświadczenie o przystąpieniu do komitetu. W imieniu i na rzecz tejże osoby prawnej działa pełnomocnik lub jego zastępca, wybierani przez pierwszych 15 zgłoszonych członków.

O utworzeniu komitetu zawiadamia się Marszałka Sejmu po zebraniu pierwszych 1000 podpisów obywateli popierających projekt. Do zawiadomienia dołącza się projekt ustawy. Jeśli nastąpi spełnienie wszystkich warunków, Marszałek Sejmu wydaje postanowienie o przyjęciu zawiadomienia. Ewentualne braki formalne podlegają usunięciu w terminie 14 dni. Odmowa przyjęcia zawiadomienia może być zaskarżona do Sądu Najwyższego w terminie 14 dni od otrzymania negatywnego postanowienia. Sprawa powinna być rozpatrzona w czasie kolejnych 30 dni przez siedmioosobowy skład SN.

Jeśli wszystkie formalności zostaną wypełnione, kolejnym krok komitetu stanowi ogłoszenie w ogólnopolskim dzienniku miejsca udostępnienia ustawy do publicznego wglądu. Od tego momentu aż do dnia wniesienia projektu do Sejmu niemożliwe jest dokonywanie zmian w jego treści. Dzień ogłoszenia jest również dniem rozpoczęcia kampanii promocyjnej i właściwego zbierania podpisów. Przy tej ostatniej czynności trzeba pamiętać, że osoba popierająca projekt musi mieć szansę zapoznania się z projektem w miejscu zbierania podpisów. Konieczne jest również odebranie od osób wspierających danych adresowych i numeru PESEL.

Wydatki komitetu

Warto jeszcze wskazać, że wszelkie wydatki, z którymi wiąże się obywatelska inicjatywa ustawodawcza, pokrywa komitet jako osoba prawna, a nie jego członkowie. To gremium może organizować zbiórki publiczne środków finansowych na cele związane z wykonywaniem inicjatywy ustawodawczej, na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 14 marca 2014 r. o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych. To właściwie główny sposób finansowania komitetu. Szczególnie, że art. 16 ustawy zawiera obszerny katalog niedostępnych w tym przypadku źródeł wsparcia materialnego. Wskazano, że środki nie mogą pochodzić z:

  • budżetu państwa,
  • budżetu jednostek samorządu terytorialnego, związków komunalnych i innych komunalnych osób prawnych,

oraz od:

  • przedsiębiorców państwowych, a także przedsiębiorców z udziałem Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, związków komunalnych oraz innych komunalnych osób prawnych,
  • osób fizycznych niemających miejsca zamieszkania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli polskich zamieszkałych za granicą,
  • cudzoziemców mających miejsce zamieszkania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej,
  • osób prawnych niemających siedziby na terenie Rzeczypospolitej Polskiej,
  • innych podmiotów niemających siedziby na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, posiadających zdolność zaciągania zobowiązań i nabywania praw we własnym imieniu,
  • osób prawnych z udziałem podmiotów zagranicznych,
  • obcych przedstawicielstw dyplomatycznych, urzędów konsularnych, misji specjalnych i organizacji międzynarodowych oraz innych obcych przedstawicielstw korzystających z immunitetów i przywilejów dyplomatycznych i konsularnych na mocy umów, ustaw lub powszechnie ustalonych zwyczajów międzynarodowych.

Nie dość, że dozwolonych źródeł finansowania nie ma wiele, komitet musi pamiętać jeszcze o surowych wymogach związanych z rozliczaniem się.

Zgodnie z art. 17 ustawy, pełnomocnik komitetu jest obowiązany do:

  • złożenia ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych sprawozdania finansowego o źródłach pozyskanych funduszy na cele inicjatywy ustawodawczej w terminie 3 miesięcy od dnia wniesienia do Marszałka Sejmu projektu ustawy,
  • przechowywania dokumentów związanych z finansowaniem wykonywania inicjatywy ustawodawczej przez okres 12 miesięcy od dnia publikacji sprawozdania finansowego,
  • przekazania ewentualnej nadwyżki nad poniesionymi wydatkami na rzecz instytucji charytatywnej.

Złamanie któregoś z powyższych nakazów jest przestępstwem, za które grozi nawet kara pozbawienia wolności do lat 3.

Obywatelska inicjatywa ustawodawcza - procedura sejmowa

Po zebraniu wymaganej liczby podpisów pozostaje jedynie złożyć na ręce Marszałka Sejmu właściwy projekt oraz wykaz osób go popierających. Tutaj trzeba pamiętać, że konieczność stanowi szybkie działanie. Zbieranie poparcia nie może trwać dłużej niż 3 miesiące od dnia przyjęcia przez Marszałka Sejmu zawiadomienia o wszczęciu procedury przez komitet. Przekroczenie terminu albo niedochowanie innych warunków formalnych kończy się wydaniem postanowienia o odmowie przyjęcia projektu, które może być zaskarżone do Sądu Najwyższego w terminie 14 dni.

Warto odnotować, że Marszałek Sejmu samodzielnie nie analizuje prawidłowości złożenia wymaganej liczby podpisów przez obywateli. Jeśli tylko poweźmie uzasadnione wątpliwości w tym zakresie, zwraca się do Państwowej Komisji Wyborczej z prośbą o przeprowadzenie stosownego badania. Czynności sprawdzające nie mogą trwać dłużej niż 21 dni, a pełnomocnik komitetu ma prawo uczestniczyć w nich jako obserwator.

Zasada dyskontynuacji

Jeśli ostatecznie wszystkie warunki zostaną spełnione, Marszałek Sejmu kieruje ustawę do pierwszego czytania na posiedzeniu plenarnym Sejmu. Posłowie muszą zająć się projektem nie później niż 3 miesiące po jego skutecznym wniesieniu do Marszałka Sejmu. W tym zakresie warto wspomnieć, że projekty wywodzące się z obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej nie są objęte tzw. zasadą dyskontynuacji. Ta właściwa jest dla ustaw zgłaszanych przez wszystkie inne podmioty. Oznacza ona, że zakończenie kadencji parlamentu przerywa będące w toku prace nad projektami. Uformowany na nowo Sejm nie może się nimi zająć. Wymaga się ponowienia inicjatywy ustawodawczej.

W przypadku projektów obywatelskich tak nie jest. Nowy Sejm jest zobowiązany wznowić nad nimi prace. Wybory parlamentarne wydłużają jedynie trzymiesięczny termin na przeprowadzenie pierwszego czytania. W takiej sytuacji posłowie mają aż 6 miesięcy na zajęcia się projektem, licząc oczywiście od jego złożenia na ręce Marszałka Sejmu. Dokładnie z uwagi na ten termin w połowie kwietnia przeprowadzono głosowanie nad kontrowersyjnym projektem usuwającym tzw. eugeniczną przesłankę legalnej aborcji. Wielu obserwatorów życia publicznego zarzucało parlamentarzystom, że ci, korzystając z sytuacji wywołanej pandemią koranawirusa, chcą niejako tylnymi drzwiami wprowadzić szeroko krytykowane przepisy. W rzeczywistości jednak przeprowadzenie głosowania na posiedzeniu plenarnym było konieczne z uwagi na brak zasady dyskontynuacji oraz sześciomiesięczny termin na zajęcie się projektem obywatelskim.

Kolejne etapy procedury ustawodawczej dla projektów obywatelskich przebiegają natomiast tak samo jak w przypadku wszystkich innych ustaw. Brak jest więc szczególnych terminów na przeprowadzenie prac w komisjach czy kolejnego głosowania na posiedzeniu Sejmu. Z uwagi na to zdecydowana większość komentatorów uważa, że wspomniana nowela dotycząca aborcji utknie w parlamencie na dłużej.

chevron-down
Copy link