Zwierzęta w urzędzie? WSA – gmina nie może tego zabronić

Zakaz wprowadzania psa do budynku użyteczności publicznej jest ograniczeniem swobody poruszania się.  Rada gminy nie ma możliwości prawnych, by formułować przepisy o takim charakterze. Tak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dnia 9 stycznia 2019 roku.

Stan faktyczny

22 lutego 2016 roku rada gminy podjęła uchwałę, która dotyczyła przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Zgodnie z § 17 pkt 7 załącznika wspomnianej uchwały wydano zakaz wprowadzania zwierząt na teren:

  • placów zabaw;
  • placówek oświatowych;
  • sklepów;
  • punktów usługowo-handlowych;
  • budynków użyteczności publicznej.

Możliwość przekroczenia progów opisanych obszarów miał jedynie pies-przewodnik.

Dnia 8 listopada 2018 roku Prokurator Prokuratury Rejonowej w Gdańsku wniósł skargę na tak skonstruowaną uchwałę rady gminy. Swoją decyzję motywował tym, że zapis o zakazie wprowadzania psów na określony teren narusza przepisy z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: (…) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; (…)

(art. 4 ust. 2 pkt 6 – ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach)

Zdaniem prokuratora przekroczono zakres upoważnienia ustawowego określonego w powyższym artykule. Skarżący podkreślił, że interpretacja przepisu była zbyt daleko idąca niż ta przewidziana przez ustawodawcę.

Rada gminy po zaskarżeniu uchwały wniosła o umorzenie postępowania. Wskazała, że 4 września 2018 roku podjęła inną uchwałę, która uchylała w całości tę zaskarżoną. Organ wskazał również, że nie ma powodów do obciążenia go kosztami postępowania w sprawie, ponieważ podmiotem władzy publicznej jest nie rada gminy, a sama gmina posiadająca osobowość prawną.

Orzeczenie sądu

Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona (Wyrok WSA w Gdańsku – II SA/Gd 693/18). Zdaniem wymiaru sprawiedliwości nastąpiło istotne naruszenie prawa. Za takie bowiem uznaje się uchybienie, które prowadzi do skutków niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. WSA zwrócił uwagę, że uchylenie zaskarżonego aktu prawnego nie jest przeszkodą w stwierdzeniu jego nieważności.

W podjęciu decyzji sąd kierował się uchwałą Trybunału Konstytucyjnego, która wskazywała że skarga na uchwałę rady gminy jest dopuszczalna także, gdy uchwała taka została zmieniona lub uchylona, ale może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę lub uchylenie. Dzieje się tak, ponieważ wspomniane przepisy nadal obowiązują w systemie prawa. Można je bowiem zastosować do sytuacji mającej miejsce w przeszłości. Z tego powodu należy rozróżnić instytucję uchylenia uchwały od instytucji stwierdzenia jej nieważności.

WSA w Gdańsku uznał za niezgodny z prawem § 17 pkt 7 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zdaniem sądu był to środek nadmiernie ograniczający swobodę poruszania się. Wpływał też na utrudnienia związane z przebywaniem w określonym miejscu. Taki stan rzeczy narusza podstawowe prawa przysługujące wszystkim obywatelom, w tym także właścicielom zwierząt.

(…) Ustawodawca nie upoważnił Rady do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określony teren, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom

(WSA w Poznaniu – IV SA/Po 792/13)

Uchylenie a stwierdzenie nieważności uchwały

Rada gminy, uchylając uchwałę, eliminuję ją z obiegu prawnego ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały niesie ze sobą bardziej dalekosiężne skutki, ponieważ dotyczące chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej drugiej sytuacji wspomniany akt prawny należy potraktować tak, jakby on wcale nie istniał. Nieważność jest równoznaczna z uznaniem braku skuteczności stosowania od chwili wydania aktu.

Umiejętne rozróżnienie pomiędzy uchyleniem a stwierdzeniem nieważności ma ogromne znaczenie dla czynności prawnych. Chodzi o te działania, które podjęto na podstawie zaskarżonej uchwały. Należy zwrócić uwagę, że zaskarżony akt prawny ustanawiał zakazy i nakazy, które stanowiły przedmiot oceny zachowania. W tym wypadku stwierdzenie nieważności uchwały pozwala również na stwierdzenie braku legalności wydanych kar za naruszenie zakazu. W przypadku uchylenia aktu prawnego taki stan nie wystąpiłby.

Czy można pozwać Radę Gminy?

Chociaż prokurator zaskarżył uchwałę Rady Gminy to nie ona była stroną w procesie. Jak wskazał WSA w dalszej części orzeczenia – w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma wójt. Nie ma to jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ gmina podczas procesu była prawidłowo reprezentowana przez organ wykonawczy.

Zdaniem NSA

Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) również wyraził swój pogląd, w którym stwierdził, że zapis zakazujący wprowadzania zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej jest wadliwy (Wyrok NSA – II OSK 654/14). NSA podkreśla, że takie działanie nie znajduje podstawy w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zobacz również:

Zasady podróżowania ze zwierzętami towarzyszącymi w granicach Unii Europejskiej