Konstytucja a koronawirus. Czy obecne ograniczenia praw i wolności obywatelskich są zgodne z konstytucją?

8 kwietnia 2020
hello world!

Wraz ze zwiększającą się liczbą osób zakażonych koronawirusem władze państwowe wprowadzają kolejne restrykcje dla obywateli. W dniu publikacji tego artykułu zakazane jest chociażby korzystanie z terenów zielonych czy przemieszczanie się w grupie liczącej więcej niż 2 osoby. Koronawirus wymusił więc nieznane wcześniej i obce współczesnym krajom demokratycznym ograniczenia praw i wolności obywatelskich. W takiej sytuacji pojawiają się wątpliwości co do konstytucyjności rozwiązań proponowanych przez sejm czy rząd. Czy da się je rozstrzygnąć?

Konstytucjonaliści nie mogli przewidzieć epidemii

Już na samym wstępie trzeba zaznaczyć, że celem tego artykułu nie jest zajęcie określonego stanowiska w obecnym sporze konstytucjonalistów. Wydaje się, że każdy pogląd – o ile ma on oczywiście chociaż minimalne poparcie w treści ustawy zasadniczej – mógłby być skutecznie broniony. Obywatele mogliby w takiej sytuacji zapytać: czy nasze prawo jest naprawdę tak złe, że nie może zostać jednoznacznie zinterpretowane? Oczywiście ustawodawca nie jest bezbłędny i często pojawiają się trudności w zrozumieniu przepisów. Trzeba jednak stanowczo podkreślić, że obecna sytuacja jest bezprecedensowa. Twórcy Konstytucji, debatując nad jej treścią w 1996 czy 1997 roku, nie mogli przecież przewidzieć szalejącej dziś epidemii.

Aktualnie obowiązująca Konstytucja – jak każdy akt powszechnie obowiązujący – powstawała w określonych realiach politycznych, ekonomicznych czy faktycznych. Krótko mówiąc, w czasie pokoju, rozkwitu wolnego rynku, krótko po odzyskaniu przez Polskę wolności. Napisali ją politycy czy eksperci bez doświadczenia – z oczywistych względów – w tworzeniu ustawy zasadniczej. Nie jest to więc święta księga, w której zapisano zasady niepodważalne i aktualne niezależnie od kontekstu. Owszem, są one zgodne z europejskimi i demokratycznymi standardami, przyjętymi wcześniej przez wiele krajów. Prawa człowieka to nie jest przecież wytwór myśli polskich konstytucjonalistów. Wykładnia tego aktu prawnego nie jest jednak łatwa i zawsze musi być dostosowana do aktualnych realiów. Nigdy nie był on testowany w tak niecodziennych okolicznościach, co niemal całkowicie wyklucza możliwość jego jednoznacznej interpretacji.

Różne spojrzenia na Konstytucję – konserwatyści kontra liberałowie

Nie może więc dziwić, że spory są dość ostre. Osoby o poglądach konserwatywnych czy też zwolennicy obecnego obozu rządzącego będą raczej twierdzili, że wprowadzane restrykcje są uzasadnione faktycznie i prawnie, nawet jeśli co innego wynika z literalnego brzmienia ustawy zasadniczej. To nie prawo stanowione jest bowiem dla nich najważniejsze, lecz dobro narodu. Ulubionym przepisem ustawy zasadniczej tej grupy obywateli będzie art. 1, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Zostanie on zinterpretowany w następujący sposób: jeśli właściwe dla typowej sytuacji zasady prawa zawiodą w kryzysowych czasach, najważniejsze będzie kierowanie się potrzebą ochrony zdrowia i życia Polaków. Przepis ten stanie się więc usprawiedliwieniem dla wszelkich działań władzy.

Liberałowie czy też przedstawiciele „lewicy” w potocznym rozumieniu tego słowa będą z kolei uznawać Konstytucję za coś niepodważalnego, z czym nie można podjąć żadnej polemiki. Na pierwszym miejscu postawią prawa obywatelskie i konieczność ścisłego trzymania się procedur. Zwrócą uwagę przede wszystkim na art. 2 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Za najwyższą wartość poczytają takie tworzenie prawa, aby obywatele nie mieli wątpliwości co do tego, że powstało w warunkach demokratycznych i zgodnie ze wszystkimi zasadami legislacji.

Konstytucja a koronawirus – Rzecznik Praw Obywatelskich ocenia sytuację

Prawda oczywiście zapewne ulokuje się gdzieś po środku i będzie obserwować zwalczające się obozy. Dobry głos w tej dyskusji zabrał chociażby Rzecznik Praw Obywatelskich. 27 marca 2020 roku opublikował on na swojej stronie internetowej opinię wskazującą na niezgodność z ustawą zasadniczą rozporządzenia Ministra Zdrowia w przedmiocie rzeczonych restrykcji dla obywateli. Wbrew pozorom nie skrytykował jednak w sposób jednoznaczny i całkowity wszelkich poczynań większości sejmowej i obozu rządzącego.

W pierwszej kolejności Rzecznik zauważył, że nie byłoby tak dużych wątpliwości co do legalności działań rządu, gdyby wprowadzono rozwiązanie podane przez Konstytucję na tacy – stan klęski żywiołowej. Rzeczywiście trzeba przyznać, że dotykająca nas epidemia to niemal modelowy przykład katastrofy naturalnej dającej podstawy do wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. Jeśli rozporządzenie go wprowadzające zostałoby wydane, władze otrzymałyby jasne uprawnienia do ograniczania swobód obywatelskich. Wszak art. 233 ust. 3 Konstytucji stanowi, że:

Ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku).

Istotnie, ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 roku o stanie klęski żywiołowej zawiera cały rozdział poświęcony ograniczeniom praw i wolności jednostki. Wszystkie obecnie obowiązujące restrykcje można byłoby zapewne skojarzyć z określonym przepisem ustawowym, wydanym bezpośrednio na podstawie Konstytucji.

Stan klęski żywiołowej kontra stan epidemii

RPO w swoim wystąpieniu z 27 marca 2020 roku nie stwierdził jednak, że zaniechanie wprowadzenia stanu nadzwyczajnego jest jednoznacznie sprzeczne z Konstytucją (przynajmniej nie wyraził tego wprost). Zauważył tylko, że mimo gotowego rozwiązania ustrojowego, Władze postanowiły jednak rozwiązać problem przy pomocy zwykłych narzędzi prawnych – przyjmując szybko całkiem nową ustawę (o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, Dz. U. poz. 374). Restrykcje – głównie w zakresie przemieszczania się – wprowadzano natomiast na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Konkretnie w oparciu o art. 46a i 46b, które to powodują możliwość wprowadzenia przez Radę Ministrów – w drodze rozporządzenia – stanu epidemii oraz związanych z nim ograniczeń.

Dla wielu osób zastanawiające jest, dlaczego właściwie ustawodawca daje możliwość wprowadzenia stanu epidemii. Przecież cel i skutki zastosowania tej instytucji są tożsame co w przypadku konstytucyjnego stanu klęski żywiołowej. Wątpliwości w tym zakresie trudno jest jednoznacznie wyjaśnić. Można tylko wskazać, że taką decyzję podjęli przedstawiciele większości sejmowej z 2008 roku. Jak się okazuje, dali tym samym obecnemu rządowi argument za brakiem konieczności sięgnięcia do regulacji ustawy zasadniczej.

Przeczytaj również:
Stany nadzwyczajne – wojenny, wyjątkowy i klęski żywiołowej

Konstytucja a koronawirus – swobody obywatelskie ograniczone ustawą

Władze zrezygnowały więc z możliwości ograniczenia praw i wolności obywateli w bezpośrednim oparciu o przepisy Konstytucji. Zamiast tego wybrano drogę ustaw i rozporządzeń wykonawczych, czyli źródeł prawa niższej rangi niż ustawa zasadnicza. Czy taka decyzja była legalna? Odpowiedzi na to pytanie należy szukać przede wszystkim w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Czytamy w nim, że:

Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W świetle tego przepisu wydaje się, że ustawy – a w konsekwencji wydawane na ich podstawach rozporządzenia – mogą być źródłem ograniczeń swobód obywatelskich. Warunki są jednak następujące:

  • ingerencja w życie obywateli musi być odpowiednio uzasadniona,
  • restrykcje muszą być proporcjonalne do celu ich ustanowienia,
  • istota praw i wolności nie może być ograniczona.

Jeśli natomiast ograniczenia praw i wolności obywatelskich mają znaleźć się w aktach wykonujących ustawy, należy zadbać o odpowiednią tzw. delegację. Mianowicie, przepis ustawowy – na podstawie którego wydawane jest rozporządzenie – musi wskazywać podmiot uprawniony do jego wydania, przedmiot regulacji i cel ich wprowadzenia. Akt podległy musi zostać dostosowany do tych wymogów.

Konkluzja jest więc taka, że rządzący teoretycznie mają prawo ograniczenia praw i wolności obywatelskich poza reżimem stanów nadzwyczajnych. Jeśli oczywiście zachowane zostaną powyższe warunki. Analizując kolejne restrykcje, trzeba więc sprawdzić, w jakim akcie prawnym się znajdują. Jeśli ustawa wskazuje je bezpośrednio, wtedy konieczne jest zbadanie proporcjonalności ograniczenia do celu jego wprowadzenia. Gdy natomiast podstawą zakazu czy nakazu jest rozporządzenie, trzeba podobną analizę wykonać wobec delegującego przepisu ustawowego.

Niektóre ograniczenia praw i wolności obywatelskich niezgodne z Konstytucją

Powyższe zauważył w swoim wystąpieniu Rzecznik Prawo Obywatelskich. Wskazał on, że niektóre ograniczenia praw i wolności obywatelskich wprowadzono bez umocowania w ustawie i tym samym – niestety – łamią one Konstytucję. Chodzi tutaj przede wszystkim o zakazy przemieszczania się na obszarze kraju. Wątpliwości budzi generalne wyłączenie możliwości poruszania się, nawet mimo pozostawienia wyjątków (załatwianie niezbędnych spraw, wykonywanie czynności zawodowych, wolontariat). Problem polega na tym, że art. 46b ustawy dotyczącej chorób zakaźnych pozwala jedynie ograniczyć sposób przemieszczania się, a nie jego cel. Dozwolone byłoby więc usunięcie z dróg pojazdów miejskiej komunikacji czy pociągów. Wydaje się też, że da się obronić restrykcję co do liczby osób poruszających się w jednej grupie. Zakaz spacerowania w celach rekreacyjnych czy sportowych został natomiast ustanowiony bez ustawowej podstawy.

Problem o charakterze podmiotowym dotyczy natomiast nakazu poddania się kwarantannie przez zdrowe osoby powracające zza granicy. Błędem władzy było wprowadzenie tej zasady przez Ministra Zdrowia, podczas gdy ustawa do tego zadania delegowała Radę Ministrów. Ostatnie ograniczenie, na które uwagę zwrócił Rzecznik, dotyczy uczestnictwa w obrzędach religijnych. Tutaj nieprawidłowość polega na braku ustawowej delegacji. Owszem, czasowy zakaz przebywania w określonych miejscach może być wprowadzony (art. 46b pkt 10 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych), jednakże nie w odniesieniu do kościołów. Wolność wyznania – a w tym wykonywania praktyk religijnych – jest osobną kategorią praw jednostki. Aby móc ją ograniczyć, musi być to jednoznacznie wskazane w ustawie. Generalne ograniczenie prawa do gromadzenia się w miejscach publicznych tutaj nie wystarczy.

Odmowa przyjęcia mandatu może być dobrym pomysłem

RPO w swoim komunikacie nie wypowiedział się na temat pozostałych ograniczeń. Nie oznacza to jednak, że są one bez wątpienia zgodne z Konstytucją, nawet jeśli na pierwszy rzut oka zasady celowości, proporcjonalności czy poprawnej delegacji są zachowane. Problem w tym, że konstytucyjne wymogi dla restrykcji obywatelskich mają charakter ocenny. Trudno jest jednoznacznie stwierdzić, czy dany zakaz zbyt mocno i bez uzasadnienia ingeruje w wolność obywatela. Z całą jednak pewnością żadna z przewidzianych restrykcji nie jest bezprawna tylko z tego powodu, że wprowadzono ją poza reżimem stanu klęski żywiołowej.

Na koniec warto jeszcze zauważyć, że przepis niezgodny z Konstytucją nie może być podstawą nałożenia kary na obywatela. Wątpliwa jest więc legalność mandatów wystawianych za nieuzasadnione przemieszczanie się. Skoro sytuacja jest sporna, warto pomyśleć o odmowie przyjęcia sankcji zaproponowanej przez policjanta. Być może sąd przy rozpatrywaniu tego typu spraw przychyli się do argumentów o niekonstytucyjności uregulowań. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że z punktu widzenia ochrony narodu – tak jak wskazuje na to wspomniany art. 1 Konstytucji – warto przestrzegać zakazów i zostać w domu.

Przeczytaj również:
Koronawirus a kary pieniężne. Czy policja może wlepić 5000 zł mandatu za bieganie?

chevron-down
Copy link