Sygnalizacja uchybień występujących w jednostce, czyli kim są sygnaliści

Artykuł 19 Kodeksu postępowania karnego zawiera określenie sposobów reakcji organów procesowych na uchybienia w działaniu instytucji państwowej, samorządowej lub społecznej. Obowiązek tzw. sygnalizacji zachodzi w sytuacji stwierdzenia poważnego uchybienia, w szczególności takiego, które sprzyja popełnianiu przestępstw.

Kim jest sygnalista?

Określenie „sygnalista” oznacza osobę, która ma informować o nieprawidłowościach występujących w danej jednostce. Pojęcie to już na dobre zadomowiło się w zarówno w międzynarodowym, jak i polskim porządku prawnym. Instytucję sygnalistów przewiduje m.in. Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz ustawa o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Kwestia ochrony sygnalistów pozostaje również w obszarze zainteresowania Unii Europejskiej, gdzie trwają intensywne prace nad dyrektywą o ochronie sygnalistów. W każdym ze wspomnianych aktów prawnych zakres pojęcia „sygnalista” jest nieco inny, podobnie jak jego ochrona. Niemniej konieczność wdrożenia zasad związanych ze zgłaszaniem nieprawidłowości oraz ochroną sygnalistów u wszystkich przedsiębiorców stanowi jedynie kwestię czasu.

Zawiadomienie o uchybieniach w działaniu instytucji

Zgodnie z art. 19 § 1 ustawy Kodeks postępowania karnego, w razie stwierdzenia w postępowaniu karnym poważnego uchybienia w działaniu instytucji państwowej, samorządowej lub społecznej, zwłaszcza gdy sprzyja ono popełnieniu przestępstwa, sąd, a w postępowaniu przygotowawczym prokurator, zawiadamia o tym uchybieniu organ powołany do nadzoru nad daną jednostką organizacyjną, zaś w razie potrzeby także organ kontroli. Policja powiadamia prokuratora o ujawnionych przez siebie uchybieniach.

Oznacza to, że przepis ten dotyczy funkcjonowania instytucji, które mają cechę instytucji państwowych, samorządowych bądź społecznych. Wyłączone zatem z jego zakresu są wszelkie podmioty, które nie spełniają określonego warunku. Tym samym organ uprawniony nie może w tym trybie ingerować w działalność prywatnych przedsiębiorców. Nie wyklucza to np. możliwości zainicjowania przez prokuratora odpowiedniego postępowania administracyjnego, które następnie na podstawie art. 19 § 1 kk może być kontrolowane (por. J. Kornakiewicz, P. Piątek, Działalność…, s. 96–97). Instytucja ta ma służyć realizacji określonego w art. 2 § 1 pkt 2 kpk celu procesu, jakim jest zapobieganie przestępstwom.

Stwierdzenie uchybienia

W sytuacji stwierdzenia uchybienia niezbędne jest ustalenie, że jest ono poważne. Znaczenie mogą mieć m.in. stopień przyczynienia się uchybienia do popełnienia przestępstwa, którego dotyczy postępowanie, zlekceważenie wcześniejszych sygnałów o niebezpieczeństwie powstania szkody, niewykonanie zaleceń organów kontroli, czas trwania stanu niezgodnego z prawem, stopień świadomości kierownictwa instytucji, w której stwierdzono uchybienia, zaniedbania w zakresie nadzoru i kontroli wewnętrznej czy tolerowanie nagminnego łamania przepisów porządkowych (J. Kosonoga [w:] Kodeks…, red. R.A. Stefański, S. Zabłocki, i powołana tam literatura).

W orzecznictwie kryterium powagi uchybienia wiąże się przede wszystkim z wymienionym przykładowo w tej regulacji sprzyjaniu popełnienia przestępstwa. Przykładowo zauważa się, że niedoprowadzenie świadka koronnego na termin rozprawy nie stanowi poważnego uchybienia w działaniu instytucji w rozumieniu art. 19 § 1 kk. Przepis ten odnosi się bowiem do takiego naruszenia reguł, norm obowiązujących w danej instytucji, które ma na tyle poważne skutki, że może stwarzać warunki do popełnienia przestępstwa (postanowienie Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 10 kwietnia 2013 r., sygn. II AKz 210/13).

Warunek „poważnego uchybienia” jest zatem spełniony wtedy, gdy uchybienie to ułatwia popełnienie czynu zabronionego. Wymóg ten nie odnosi się jedynie do tych sytuacji, które mają wpływ na możliwość popełniania przestępstw (choć jest to jego podstawowa funkcja), ale również do innych sytuacji. Może to być np. uporczywe naruszanie praw strony w postępowaniu administracyjnym. Formą reakcji na uchybienie jest zawiadomienie organu powołanego do nadzoru nad instytucją państwową, samorządową lub społeczną, a w razie konieczności – organu kontrolnego, np. Najwyższej Izby Kontroli.

Żądanie nadesłania wyjaśnień

Zawiadamiając o uchybieniu, sąd lub prokurator może zażądać nadesłania w wyznaczonym terminie wyjaśnień i podania środków podjętych w celu zapobieżenia takim uchybieniom w przyszłości (art. 19 § 2 kk). Oznacza to, że w sytuacji sygnalizacji żądanie to stanowi uprawnienie władcze sądu i prokuratora. Co do zasady uważa się, że żądanie, o którym mowa w art. 19 § 2 kk, może dotyczyć wyłącznie organu powołanego do nadzoru. Nie może być ono zawarte w zawiadomieniu organu kontroli. Ten ostatni nie jest bowiem uprawniony do podejmowania środków wskazanych w tym przepisie. Z drugiej jednak strony na podstawie szerokiego zakresu pojęcia kontroli zgłaszany jest pogląd przeciwny, zauważa się jednak, że organ kontroli powinien być zawiadomiony także wówczas, gdy instytucja, w której działaniu stwierdzono uchybienie, nie ma jednostki nadrzędnej sprawującej nadzór.

Konsekwencje nieudzielenia wyjaśnień

Zgodnie z art. 19 § 3 kk, w razie nieudzielenia wyjaśnień w wyznaczonym terminie można nałożyć na kierownika organu zobowiązanego do wyjaśnień karę pieniężną w wysokości do 10.000 złotych. Na postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje zażalenie (art. 19 § 4 kk). Zażalenie na postanowienie prokuratora rozpoznaje sąd rejonowy, w którego okręgu toczy się postępowanie.

Projekt nowelizacji – ustawa o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych

Instytucja sygnalisty ma być także jednym z głównych filarów planowanej nowelizacji ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. Projekt ustawy już w art. 1 wskazuje, że wynikająca z niej odpowiedzialność będzie dotyczyła m.in. działań wobec osób sygnalizujących nieprawidłowości. Mimo że projekt ten nie zawiera ujętej wprost definicji sygnalisty, to z proponowanych przepisów można wywnioskować, iż pojęcie to będzie obowiązywać w rozumieniu szerokim.

Planowana nowelizacja, poza określeniem zasad zgłaszania nieprawidłowości oraz ochrony sygnalistów, przewiduje także konieczność wprowadzenia systemu zgłaszania i rozpatrywania nieprawidłowości (whistleblowing). Brak takiego systemu będzie mógł skutkować znacznym rozszerzeniem odpowiedzialności podmiotu zbiorowego, szczególnie w zakresie wysokości nakładanych kar.

Przeczytaj również:
Odpowiedzialność karna podmiotów zbiorowych