Kto tworzy prawo w Polsce?

17 grudnia 2018
/

Specyfiką kontynentalnego systemu prawa jest tworzenie niezliczonych aktów prawnych. W przeciwieństwie do krajów anglosaskich, gdzie rządzi doktryna precedensu. W USA czy w Wielkiej Brytanii ustawy stanowią jedynie dodatek. Większość wiążących reguł pochodzi z wyroków sądowych. Tymczasem, w 2017 roku w Polsce uchwalono około 32 000 stron nowych przepisów. Czyja to zasługa? Kto w naszym kraju odpowiada za tworzenie prawa?

Odpowiedź na to pytanie znajdziemy w uchwalonej w 1997 roku Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.  Chodzi tutaj o przepisy dotyczące trójpodziału władzy i zasad funkcjonowania każdej z nich. Istotne znaczenie ma również Rozdział III – Źródła prawa, w którym wymieniono rodzaje obowiązujących w naszym kraju aktów normatywnych oraz ich hierarchię.

Zasada trójpodziału władzy

Zaczynając od podstaw, warto zacytować w całości art. 10 ustawy zasadniczej. Stanowi on, że:

  1. Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej.
  2. Władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały.

Z przepisu tego wprost wynika, że tworzeniem prawa powinien zajmować się Sejm i Senat. Czymże bowiem innym jest ustawodawstwo? To jednak nie wszystko. Akty prawne w randze ustawy często muszą zostać wykonane przez inne organy władzy centralnej. Jak sama nazwa wskazuje, zajmuje się tym władza wykonawcza – Prezydent oraz Rząd. Najczęściej działanie w tym zakresie polega na uchwalaniu rozporządzeń, które również są źródłem prawa powszechnie obowiązującego.

W praktyce więc prawo tworzy zarówno władza ustawodawcza, jak i wykonawcza. Pośrednio i wyjątkowo taką funkcję pełnią również sądy i trybunały. Niektóre orzeczenia Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego są bowiem wiążące w innych sprawach. Trybunał Konstytucyjny może z kolei przesądzić o uchyleniu ustawy czy rozporządzenia, co też jest uznawane za element swoistego „tworzenia prawa”. Z tej przyczyny TK określany jest jako „negatywny ustawodawca”.

Warto też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 169 Konstytucji, funkcje stanowienia prawa pełnią również organy jednostek samorządu terytorialnego. Rada gminy oraz powiatu czy sejmik województwa posiada uprawnienie do uchwalania prawa, które obowiązywać będzie wszystkich przebywających na danym obszarze.

Źródła prawa w Polsce

Powyższe wnioski znajdują potwierdzenie w przepisach Rozdziału III Konstytucji – Źródła prawa. Wymienione są one w art. 87. Zgodnie z nim, na obszarze Rzeczypospolitej powszechnie obowiązują:

  • Konstytucja,
  • Ustawy,
  • Ratyfikowane umowy międzynarodowe,
  • Rozporządzenia,
  • Akty prawa miejscowego - wyłącznie na obszarze działania organów, które je uchwaliły (przykładowo gminy czy województwa).

Tutaj warto spojrzeć na nieomówione wyżej ratyfikowane umowy międzynarodowe. Jest to prawo, które tworzą ponadnarodowe organizacje albo przedstawiciele dwóch czy większej liczby umawiających się państw. Na gruncie krajowym są one jedynie zatwierdzane i ratyfikowane. Decydujący głos ma tutaj najczęściej Prezydent. Wyjątkiem są te akty, które zgodnie z Konstytucją wymagają uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie. Chodzi tu o umowy dotyczące:

  • pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych,
  • wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji,
  • członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej,
  • znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym,
  • spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy.

Co do zasady posłowie i senatorowie uchwalają taką ustawę zwykłą większością głosów. Inaczej dzieje się, gdy jej przedmiotem jest wyrażenie zgody na umowę międzynarodową, w której władza krajowa przekazuje część kompetencji organizacji międzynarodowej. Wtedy konieczne jest uzyskanie większości 2/3 głosów w Sejmie i Senacie albo przeprowadzenie referendum (art. 90 Konstytucji). Tę drugą opcję wybrano przed podpisaniem dokumentów dotyczących członkostwa Polski w Unii Europejskiej.

Szczegóły dotyczące uchwalania ustaw

Pierwszym krokiem do uchwalenia ustawy jest przedłożenie w Sejmie jej projektu, a więc wykonanie tzw. inicjatywy ustawodawczej. Zgodnie z art. 118 Konstytucji, przysługuje ona:

  • posłom,
  • Senatowi (ale nie pojedynczym senatorom),
  • Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej,
  • Radzie Ministrów (Rządowi jako całości),
  • Grupie 100 000 obywateli posiadających czynne prawo wyborcze – teoretycznie więc każdy Polak ma szansę doprowadzić do uchwalenia ustawy według swojego projektu.

Projekt ustawy jest rozpatrywany przez Sejm w trzech czytaniach. Nie wszystkie odbywają się na posiedzeniach plenarnych (tych znanych z telewizyjnych transmisji). Pierwsze najczęściej poddawane jest pod obrady sejmowych komisji. Każde z czytań może zakończyć się odrzuceniem projektu zwykłą większością głosów, co zamyka drogę do uchwalenia ustawy. Ostatnie czytanie kończy się głosowaniem w przedmiocie uchwalenia ustawy. Również tutaj potrzebna jest zwykła większość głosów (więcej głosów „za” niż „przeciw”) przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (kworum).

Po Sejmie przychodzi czas na Senat. Podczas jego posiedzenia podejmuje się uchwałę o przyjęciu ustawy bez zmian, odrzuceniu jej w całości albo wprowadzeniu poprawek. Tutaj także potrzebna jest zwykła większość głosów. Zaakceptowanie propozycji Sejmu przez senatorów oznacza koniec prac władzy ustawodawczej.

Odrzucenie jej albo wprowadzenie poprawek oznacza powrót sprawy do Sejmu. Tam następuje ponowne głosowanie, tym razem z warunkiem bezwzględnej większości głosów (liczba głosów „za” jest większa niż liczba głosów „przeciw” i „wstrzymujących się”). Jeśli zostanie on spełniony, prace legislacyjne zostaną zakończone. Jeśli nie, ustawa upadnie albo zostanie uchwalona wraz z poprawkami Senatu.

Pozytywne przejście powyższej procedury oznacza, że do wejścia w życie ustawy potrzebna jest jeszcze tylko decyzja Prezydenta. Ten może:

  • Złożyć podpis w ciągu 21 dni, co definitywnie kończy proces legislacyjny,
  • Skierować ustawę do Trybunału Konstytucyjnego w celu zbadania jej zgodności z Konstytucją i złożyć podpis po pozytywnym rozstrzygnięciu tej sprawy,
  • Odmówić podpisania ustawy (złożyć weto) – w tym przypadku ustawa wejdzie w życie tylko wtedy, gdy Sejm (bez udziału Senatu) przełamie weto większością 3/5 głosów przy obecności co najmniej ustawowej liczby posłów.

Ostatnim warunkiem wprowadzenia do obrotu prawnego nowej ustawy jest jej ogłoszenie w publicznie dostępnym Dzienniku Ustaw i upływ terminu w niej wskazanego (tzw. vacatio legis).

Szczegóły dotyczące wydawania rozporządzeń

Tryb wydawania rozporządzeń jest dużo prostszy. Tworzy je i oddaje do publikacji samodzielnie jeden z podmiotów (albo kilka łącznie) wskazanych w Konstytucji. Są to:

  • Prezydent,
  • Rada Ministrów (działająca kolegialnie),
  • Prezes Rady Ministrów,
  • minister kierujący jednym z działów administracji rządowej,
  • przewodniczący komitetu powołanego w skład Rady Ministrów,
  • Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji.

Co istotne, treść rozporządzenia nie może być dowolna. Musi być bowiem zgodna z upoważnieniem, które wprowadzono do konkretnej ustawy. Przykładowo, taką delegację tworzy art. 7 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, gdzie czytamy, że:

Minister właściwy do spraw transportu i minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej, uwzględniając w szczególności konieczność dostosowania sygnałów drogowych do postanowień umów międzynarodowych, określi, w drodze rozporządzenia, znaki i sygnały obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania.

Podsumowanie

Konkludując, prawo powszechnie obowiązujące tworzą w Polsce:

  • Sejm i Senat w przypadku Konstytucji, ustaw i pośrednio umów międzynarodowych,
  • Organy międzynarodowe albo umawiające się państwa w przypadku umów międzynarodowych,
  • Prezydent pośrednio w przypadku ustaw i umów międzynarodowych,
  • Prezydent, Premier, ministrowie, Rada Ministrów, przewodniczący komitetu przy Radzie Ministrów i KRRiT w przypadku rozporządzeń,
  • Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w przypadku aktów prawa miejscowego.

Niewymienione wyżej inne akty również mogą zawierać pewne normy o charakterze generalnym (skierowane do grupy osób) i abstrakcyjnym (opisujące sytuacje oderwane od konkretnego stanu faktycznego). Mają one wtedy jednak charakter wyłącznie wewnętrzny i nie mogą być na nich opierane rozstrzygnięcia sądowe czy administracyjne.